En diferentes partes del mundo, analistas y expertos, destacan que la masa de ciudadanos comunes, el hombre de a píe, ha comenzado a exigir una mayor rendición de cuentas a quienes están en el poder. Si bien se inscribe en cambios políticos globales que generan múltiples expectativas observamos que se apunta a una rendición de cuentas democrática. Empero, no es un hecho nuevo, hace 230 años la Revolución Francesa proclamó no solo que los ciudadanos eran los únicos facultados para crear impuestos sino que eran los únicos con derecho para “exigir rendición de cuentas” a los gobernantes.
Costo fiscal de un tratado para evitar la doble imposición internacional
Se hace necesario revisar la asignación de recursos en pos de derrocharlas cuando se pretende fomentar la inversión externa a través de la suscripción de dichos tratados.
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En nuestro país, un sector de la población, aún mínimo, parece haber tomado conciencia que debe requerirse al gobierno de turno que transparente el uso de los recursos que dispone el estado que, en definitiva, son del ciudadano, porque percibe que no se aplican de la mejor manera. En el singular universo de las asignaciones de recursos ubicamos una a través de la cual se derrocha una cantidad, no cuantificada, de recursos año tras año sin lograr el objetivo que sustenta la referida asignación: fomentar la inversión externa a través de la suscripción de tratados para evitar la doble imposición internacional. En realidad, es un cuento de hadas pergeñado por los países exportadores de capital, sus empresas y asesores, que penetró de manera profunda en los países en desarrollo (PED) a través de su actor principal: la OCDE.
En diversas ocasiones, aun en funciones(1), a cargo de la negociación de tratados tributarios, pusimos especial énfasis sobre la pérdida de recursos sin sentido que conlleva la suscripción de tales tratados (CDI) en base al modelo diseñado por la OCDE que, además, manipuló al Grupo ad hoc de Expertos de la ONU (1967/1979), para que el modelo de este organismo resulte una versión casi idéntica, un poco mas light, que el suyo. Su muleto.
Datos de la realidad informan que no existen evidencias concretas que muestren correlación entre la firma de tales CDI y la inversión, desmitificando los argumentos de la propia OCDE, de empresas y profesionales involucrados en el “negocio de la doble tributación”, que otorgan a la suscripción de este tipo de tratados un carácter cuasi determinante en la captación de inversiones externas. La experiencia argentina es elocuente.
Esta situación, la hemos planteado en el ámbito local y también en diversos foros y reuniones externas, entre otros en el Grupo de Expertos de las Naciones Unidas, en Ginebra y Nueva York, en el propio seno de la OCDE (París)(2), en la IFA y, más recientemente, en el Congreso del ILADT celebrado en México (2015) y en el ICRIT (Nueva York) en el mismo año, pero, como era de esperar, frente a tal herejía, quienes representan a los países desarrollados miraron para otro lado.
La doble imposición internacional (DII) hace 100 años “trababa, dificultaba, el libre movimiento internacional de los capitales”, circunscripto a determinados países europeos y USA. Ello ocurrió a partir de la década del ´20 del siglo pasado y hasta mediados de los ´60/70. En décadas posteriores la situación fue distinta. En efecto, los países que aplicaban el impuesto a la renta bajo el criterio de renta mundial incorporaron en sus legislaciones medidas en virtud de las cuales se consagró una solución prácticamente definitiva al mencionado problema (DII). Desde los ´20 y hasta los ´60 los problemas generados por la DII, entre los citados países, se atenuaron o eliminaron mediante la suscripción de CDI cuya estructura técnica surgía de los modelos sugeridos por la Sociedad de las Naciones (SN). La OCDE publicó un borrador de modelo de tratado en 1963, modelo concebido al único efecto de resolver la DII entre países desarrollados miembros de dicha organización que elimina o reduce la tributación en el país de origen de la renta priorizando la imposición en el país de residencia o país exportador de capital. La suscripción de dicho tipo de tratados les significa a los PED, como el nuestro, una fuerte transferencia de recursos fiscales propios hacia los países desarrollados.
El modelo OCDE “nació” para resolver los problemas de DII entre sus miembros, pero estos impusieron negociaciones a los países subdesarrollados para resolver la “supuesta doble imposición de sus residentes”. En virtud de ello, resultó el pésimo acuerdo que celebramos con Alemania Federal (1967), un sacrificio fiscal inútil. Esta situación la planteamos con carácter general en París en 1990 y dio lugar al minucioso estudio de un profesor de la Universidad de Hamburgo que corroboró nuestras afirmaciones, en el caso argentino-alemán(3).
1| LA HISTORIA CONTINÚA
Sin embargo, los países miembros de OCDE continuaron suscribiendo estos acuerdos con países subdesarrollados (PED) bajo la “promesa de nuevas y mayores inversiones”. Con marcada hipocresía los PD presionan a los PED para negociar estos tratados porque su suscripción les permite reducir o eliminar la tributación en estos últimos y lograr una mayor recaudación sobre los beneficios obtenidos por sus empresas. En consecuencia se produce una fuerte transferencia de recursos desde los países más pobres hacia los países exportadores de capital. Esta situación subsiste aun cuando la doble imposición ya no existe, en razón de los cambios antes indicados.
Empero, el “inmovilismo” perspicaz de los países desarrollados, como caracterizamos a esta situación años atrás(4), y una descomunal magnitud de recursos aplicados por la OCDE para impulsar el “negocio” de la suscripción de tratados tributarios a partir de 1990, impulsaron el fenomenal crecimiento de estos tratados junto al abuso que facilita la extensa red de tratados tributarios, con serios perjuicios a los PED. El punto 8 de los comentarios al artículo 1 del Modelo de la OCDE destaca esta situación al poner de manifiesto que a mayor cantidad de acuerdos mayor es la posibilidad de su uso abusivo con el consiguiente crecimiento de la elusión y la evasión fiscal internacional. Con las contradicciones de la OCDE puede hacerse, fácilmente, un tratado. En rigor, los PED no necesitan suscribir ningún tipo de acuerdo para resolver el anacrónico problema de la doble tributación internacional. Lo mismo ocurre con los PD y sus residentes, toda vez que se ha solucionado con, entre otros, el mecanismo de crédito de impuesto consagrado en sus legislaciones internas.
La pregunta, obvia, es entonces ¿Por qué se sigue impulsando la negociación de tratados? La respuesta también es obvia: porque es un excelente negocio para los fiscos de los países desarrollados reducir y eliminar la imposición en los países en desarrollo, ya que ello les genera mayor recaudación respecto de la situación previa a la firma del tratado. También es un buen negocio para las empresas residentes en países exportadores de capital porque mejoran su competitividad en los PED en que actúan, ya que suelen no pagar impuesto o porque los ingresos que reciben por regalías, concebida su definición en sentido muy amplio, solo sufren una retención muy reducida, o porque los préstamos que realizan a PED o no quedan sujetos a retención o, en su caso, soportan una retención reducida, entre otras importantes ventajas. La tercera pata en la que se asienta este negocio tributario internacional está formada por firmas profesionales que reciben jugosos honorarios por asesorar a estas empresas.
A fines de los años `50 existían unos 71 tratados en el mundo y unos 32 se encontraban bajo negociación, todos ellos entre países europeos, Canadá y USA. En 1999, 20 años atrás, existían unos 1500 tratados. En los días que corren se calcula que la cifra es de más de 3500 tratados. El negocio está dando sus frutos, significativas transferencias de recursos de los países más pobres hacia los países más ricos. Los recursos de los PED subsidian de modo indirecto, entre otros, a las escuelas públicas y a la atención de la salud pública de los países desarrollados. Como mínimo, absurdo.
2| ARGENTINA, PROFUNDAS ASIMETRÍAS
La crítica situación fiscal local nos obliga a extremar medidas para reducir el gasto superfluo y para eliminar beneficios tributarios innecesarios. Ello incluye ciertos beneficios, no expresados como gastos tributarios, a los que cabe prestarle especial atención. En tales beneficios se inscriben las importantes pérdidas de recursos que significa la suscripción de tratados para evitar la doble tributación internacional bajo los modelos OCDE/ONU.
En los días que corren, la “doble imposición internacional” es sólo un pretexto para continuar con la absurda transferencia de recursos propios, legítimos, de PED hacia los países más ricos. El costo que implican estos tratados es de fácil determinación, considerando en cada caso, por cada país, las exenciones y reducciones de tasas consagradas por el tratado bilateral respecto de las alícuotas previstas en la legislación general. La pérdida de recursos puede, sin dificultades, relacionarse con las inversiones provenientes del otro estado parte del tratado tributario. En nuestro caso, estimamos que tales pérdidas de recursos, sin contrapartida alguna, ascienden a decenas o cientos de millones de dólares por año fiscal, que pueden aplicarse a la atención de la salud o a la educación pública.
Es irresponsable impulsar o admitir la firma de dichos tratados sin evaluar los efectos reales de los mismos. La inserción de nuestro país en el mundo no significa, en modo alguno, aceptar sin cortapisas los criterios que definen los PD de manera directa o a través de organizaciones que sólo responden a las estrategias e intereses de estos países, significando que si bien una mayor inserción al mundo es necesaria, conveniente, ello no implica que la misma se lleve a cabo de cualquier manera.
Argentina puede y debe colaborar, sin limitación alguna, en el campo del intercambio de información fiscal, ser parte en el combate sin tregua a la evasión tributaria internacional. Lo hemos sugerido durante años. Empero, la prudencia y el sentido común deben primar en cuestiones que afecten los recursos fiscales. Es imprudente que so pretexto de una mayor inserción en el mundo se adopten, sin un riguroso análisis costo/beneficio, medidas sugeridas por la OCDE. Ello no es solo responsabilidad del poder administrador, ámbito en el que desde hace años nadie evalúa nada con razonable profundidad. Es más, una importante dosis de responsabilidad le cabe al ineficiente y alicaído Congreso Nacional que, en cuestiones tributarias, también desde hace años, prácticamente, no existe, no cumple con las funciones que le impone la Constitución Nacional. El lema de La OCDE, organización a la que nuestros gobiernos pretenden incorporarse, es “mejores políticas para una vida mejor”. Nos preguntamos qué pasa con México, se incorporó como miembro a dicha organización hace 28 años, que exhibe un impresionante nivel de pobreza, 43,6% de la población, es decir unos 53 millones de habitantes, bajo el terrible imperio de la red de narcotráfico más grande del mundo.
Argentina, como la mayoría de los países en desarrollo, mediante tales tratados contribuye, ¿ingenuamente?, a resolver lo resuelto, porque la doble imposición internacional ya no es el problema. ¿Por qué los PD impulsan la negociación de este tipo de tratados? Porque con ello eliminan o reducen la tributación de sus empresas en PED y ello les implica obtener una mayor recaudación al gravar prácticamente a pleno las rentas que sus empresas obtienen en el PED con el que firmaron este tipo de tratado. Así de simple.
3| EL COSTO DE LOS TRATADOS TRIBUTARIOS
En virtud de lo expuesto, es imprescindible que el Estado Nacional informe a sus ciudadanos el costo, gasto tributario(5), que implica cada uno de los tratados antes mencionados, tratados que se han suscripto con países de la Unión Europea, con Rusia, con México, con Brasil, con Chile, con Bolivia, con Canadá, Australia, entre otros, firmados bajo la hipótesis que contribuyen a captar inversiones externas. Puede verificarse desde que cada tratado tuvo efecto, correlación entre pérdida de recursos e inversión en cada año. El único estudio serio sobre el particular, como indicamos, fue realizado por un profesor de la Universidad de Hamburgo y muestra que Argentina perdió una cantidad apreciable de recursos fiscales propios a favor de Alemania sin recibir inversiones.
El pretexto de la “doble imposición” es un mito y lo de la correlación de estos tratados con la inversión es, simplemente, una excusa para instrumentar este mecanismo perverso de transferencia de recursos desde los países más pobres hacia los países más ricos . Una de las obligaciones principales del estado nacional es la de informar, de manera clara y precisa, cómo aplica los recursos que pertenecen al conjunto de la comunidad o, en su caso, el monto de los recursos que deja de recaudar, que pierde, en razón de decisiones políticas en la búsqueda de un objetivo que, como en el caso de dichos tratados, captación de mayores inversiones, no se alcanza.
Urge, por tal motivo, que el Ministerio de Hacienda disponga que se lleve a cabo dicha tarea. Tarea que no es compleja en los días que corren, dado que los pagos que se realizan en razón de un tratado tributario deben ser informados a la AFIP (RG 3497), resolución que, más allá de ciertas singularidades incorporadas por la DGI, logramos que se dictara en los ´90. A partir de lo informado por la persona jurídica o humana que realice pagos beneficiados por las normas de un tratado tributario (CDI), se puede determinar la diferencia que existe, el gasto tributario, respecto de la tributación establecida en la ley del impuesto a las ganancias.
El cálculo es sencillo y permitirá conocer las decenas o cientos de millones de dólares anuales que se pierden sin sentido por aplicación de tratados que, supuestamente, “evitan una doble imposición internacional”. La suma de pérdidas de recaudación durante los años de vigencia de estos tratados es muy relevante, alarmante, sin que el estado reaccione, y, para colmo, sin que tales pérdidas se vean compensadas por inversión alguna. El beneficiario más importante es el país desarrollado con el que firmamos, que aumenta su recaudación por imperio de la reducción de tasas o exenciones a las que nos obligamos.
El gasto tributario, reiteramos, debe relacionarse con la inversión efectiva recibida del otro estado parte del tratado, PD, a fines de evaluar el resultado de cada tratado fiscal del tipo que analizamos, esto es si efectivamente la pérdida de recaudación se tradujo en alguna o algunas inversiones. La pérdida de recursos fiscales sin razón debe ser cuantificada. Es una exigencia de la transparencia que se corresponde con el ejercicio de la acción de gobierno en una sociedad democrática. En síntesis, es imprescindible que el Ministerio de Hacienda publique el costo anual, gasto tributario, que representa cada tratado, correlacionándolo con inversiones. Es factible analizar lo ocurrido desde hace, como mínimo, dos décadas.
*Ex Director Nacional de Impuestos. A/C negociación de tratados tributarios (1970/1997). Ex Presidente del Grupo de Expertos de la ONU en Tributación Internacional (1997/2004). Miembro de dicho Grupo de Expertos entre 1979 y 2004.
1) Figueroa, Antonio Hugo. Los Tratados para Evitar la Doble Imposición Internacional. La Información. Editorial Cangallo. Bs. As. Argentina. Junio de 1982.
2) Figueroa, Antonio Hugo. Obstáculos Fiscales para el Libre Movimiento de las Capitales. Seminario organizado por la OCDE y el FMI. Parías, Francia, Setiembre de 1990.
3) Nimermann, Philip. The Argentinian-German Case. Documento presentado al Congreso Internacional de Finanzas Públicas celebrado en Córdoba, Argentina. (1996).
4) Figueroa, Antonio Hugo. “Doble Imposición Internacional. Inmovilismo o adecuación a la nueva realidad mundial”. Documento presentado al Congreso Anual del CPCECABA. 2003
5) Gastos tributarios: Son, en apretada síntesis, aquellos montos de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos. La suscripción de tratados para evitar la doble imposición internacional, motivo aparente que en los días que corren carece de sustento, tiene como objetivo básico, para países en desarrollo como el nuestro, estimular la inversión procedente del otro estado parte del tratado. En rigor, ello constituye un gasto tributario por definición, toda vez que apunta a conseguir inversiones, que debe ser medido e informado a los ciudadanos.
5) Dagan, Tsilly. “The Tax Treaties Myth” International Law & Politics. Vol.32, New York 2000, page 939. La Profesora Dagan, de manera categórica, se ha referido a los efectos perversos de los mencionados tratados tributarios que significan transferencias de recursos desde los países pobres hacia los países ricos. Paradójicamente, ello había sido señalado, en otros términos, por el Secretario del Tesoro de USA, Mr. Mellon, en el año 1930, cuando señaló que los tratados bajo los modelos sugeridos por la Liga de las Naciones de 1928, de similar estructura técnica al Modelo OCDE, permitían que USA tuviera una mayor recaudación el impuesto a la renta.
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