¿De qué estamos hablando cuando hablamos de simplificación tributaria?

Existen innumerables trabajos de estudio e investigación sobre este precepto, pero el año 1986 marcó una inflexión en la decisión de implementarlo, en línea con gran parte de países latinoamericanos, por eso aquellas premisas, junto a la evolución académica y tecnológica, ayudarán a lograr el objetivo.

El año 1986(1) resultó un disparador clave para el análisis de la simplificación tributaria, a propósito de haberse implementado, a través de la Ley 23.349, la modificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que agrupó a los responsables en dos categorías, los comprendidos en el régimen general y aquellos incluidos en el régimen simplificado del IVA. De alguna manera la prehistoria del actual Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes o Monotributo.

Esa decisión de política tributaria contó con el sustento de importantes estudios y antecedentes doctrinarios, muchos de los cuales fueron publicados en distintos números del Boletín de la DGI de aquel año bisagra, pero que no se agotaban en la simplicidad aplicada a cierto sector de los contribuyentes si no que iban más allá, explayándose sobre una mirada integral de la medida.

En efecto, cuando se habla de simplificación tributaria no se hace referencia a la instrumentación de un gran régimen simplificado o de un impuesto único que evite la consulta profesional, porque eso sería minimizar o subestimar el problema a poco que uno revisa la literatura antes mencionada.

Cuanto más equitativo pretende ser un tributo en general y sobre la renta en particular, mayor será la complejidad de su determinación, pues demanda la consideración de una diversidad de temas técnicos, jurídicos y hasta de usos y costumbres en busca del tratamiento igualitario y ecuánime. Y este análisis se agudiza conforme avanza la tecnología y la velocidad de la comunicación y de los negocios que lleva a grandes debates para discernir dónde se genera el hecho imponible, cuál es la real base imponible, etc.

Pero claro, cuál es el punto de equilibrio. Frente a este interrogante vale traer al comentario una reflexión final del Prof. Leonel Massad(2) que más que decir lo que no hay que hacer define lo que no es aconsejable: “ ...decimos: NO a la mejor equidad con la complejidad máxima; NO a la mayor simplicidad con la iniquidad extrema; pero con mucha mayor razón aún, rotundamente NO a la complejidad e iniquidad concomitantes”

Así las cosas, la simplificación tributaria, para lograr su integralidad, debe encararse como mínimo desde tres aspectos: el estructural, el legislativo y el administrativo, todo ello en el marco de una política tributaria que se corresponda con un programa económico determinado.

En este acotado espacio no se pretende traer una solución al problema de la simplificación tributaria, tan sólo esbozar algunos preceptos que ayuden a perfilar un nuevo punto de partida para lograr el objetivo.

Cabe recordar que en el marco de la crisis de 2001, se creó el denominado Gabinete Fiscal en la Jefatura de Gabinete de Ministros donde las instituciones profesionales, a través de sus representantes, debatían y proponían los cambios en pos de un nuevo sistema. Lamentablemente el mismo se diluyó.

1|Aspecto estructural

Desde ya que la construcción de un sistema tributario en gran medida se vincula a la cantidad de imposiciones que lo conforman y a su diversidad, naturaleza y modalidad de los tributos, función que le compete a quienes delinean o diseñan la política tributaria.

A ello hay que agregarle, como complicación, que las potestades tributarias juegan un rol importante en la estructuración tributaria, con singular énfasis en países federales como el nuestro.

Basta recordar el puntilloso relevamiento realizado por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) que mostró que el contribuyente debe lidiar con más de 160 tributos de los tres niveles de gobierno.

Esto trae aparejado que el ciudadano, a la postre contribuyente, se encuentra con disímiles obligaciones y procedimientos subnacionales que se adicionan a lo nacional. Con una cuestión adicional, que en términos de recaudación -en cualquiera de estos niveles- tan solo algunos o un pequeño grupo de tributos concentran de manera oscilante entre el 75% al 85% de los recursos.

Dice el Prof. Jaime Ross(3) Bravo: “Para paliar las consecuencias perturbadoras de la multiplicidad de imposiciones y legislaciones, es necesario crear mecanismos jurídicos tributarios o reexaminar los ya vigentes a fin de coordinar los Poderes Tributarios y la coparticipación en la recaudación tributaria total...” Y añade, “ El régimen que a este efecto se adopte debe propender a simplificar y a hacer más económica y eficiente la administración...” y a la vez “...simplificar el conocimiento y cumplimiento del mismo por parte de los contribuyentes.”

Indudablemente que a esa coordinación ineludible hay que agregar la revisión de los tributos distorsivos, la naturaleza de las imposiciones y la eficiencia y eficacia de su cobro, depurando las estructuras tributarias para una mejor administración y visión legislativa. Todo ello sin olvidar el enjambre de regímenes de retención, percepción y pagos a cuenta que entorpecen un sistema; es decir, un conjunto de tributos que funcionen armónicamente.

2|Aspecto legislativo

En el año 1968 se conoció el Modelo de Código Tributario para América Latina, elaborado bajo el Programa Tributario BID/OEA, buscándose la simplificación a través de la codificación de normas. Es una posibilidad, pero no necesariamente inmediata para un país como la Argentina que aún no pudo consensuar una nueva ley de coparticipación que surge de una manda constitucional de la reforma de 1994. La codificación puede quedar para una segunda etapa, luego de la necesaria depuración.

Ahora bien, el concepto de simplificación en materia normativa, al decir de Ross Bravo(4) “...preferiríamos referirnos a la simplificación de toda la normativa tributaria, no restringiendo la idea exclusivamente a la norma legislativa. En esta forma el tema debe hacerse extensivo a la simplificación de las normas constitucionales, legales, reglamentarias y administrativas y a los actos en que estas últimas se concretan, tales como circulares, instructivos, resoluciones y reglamentaciones. Por algo a estas normas... se les reconoce la calidad de normas complementarias de la ley.”

Un sistema tributario como el argentino que períodicamente (por las crisis o por los cambios de gobierno) se ve sometido a modificaciones y a la incorporación de nuevas imposiciones, la simplificación se dificulta. Esos “parches” también conspiran contra un texto legal orgánico y sistemático, no solamente por las reformulaciones si no porque pasan décadas sin que se pueda contar con un texto ordenado que facilite su lectura y precise sus vigencias con certeza. Rige un sistema (régimen) muy poco flexible para su adaptación y a la vez las propuestas para su reformulación pasa por un parlamento no lo suficientemente asesorado en la materia, donde la política prima sobre lo técnico.

Por otra parte, la estabilidad de las normas facilitan el conocimiento e interpretación de las mismas creando un ámbito de certeza y seguridad.

En lo que hace al contenido de las disposiciones el autor citado, en su extenso análisis(5), señala: “La redacción del texto de la ley trasciende hacia la comprensión, interpretación y aplicación de ella.” Y agrega, “A pesar de dar a la ley una estructura y redacción lo más perfecta jurídicamente, hay que cuidarse de no caer en una terminología excesivamente técnica y hermética, que iría en contra de su comprensión y cumplimiento...”

3|Aspecto administrativo

La preocupación acerca de conformar una administración tributaria eficiente y eficaz se remonta a más de medio siglo. Pero abundante material de investigación y propuestas puede encontrarse en los trabajos realizados en y para el Centro Interamericano de Administradores Tributarios (CIAT).

Mucho se ha trabajado en el país sobre este aspecto y si bien se avanzó la realidad se encarga de demostrar que no es suficiente.

La asistencia y la información precisa hacia el contribuyente también hacen a la simplificación. Aún hoy día con el poder tecnológico con que cuenta la administración fiscal nacional es habitual detectar valores que fueron condonados por una norma de excepción y que permanecen como impagos o la caída del sistema en pleno vencimiento o no permitir la realización de un trámite porque falta un dato o una presentación que no tiene vinculación con aquel, por mencionar tan solo algunos ejemplos. Pero asimismo no facilitan el cumplimiento de los contribuyentes la solicitud de información reiterada o que ya se encuentra en la base de datos de la misma.

Uno de los problemas que se oponen a una meditada administración es el cúmulo de normas sancionadas y/o dictadas y su inmediata vigencia, situación que en la mayoría de los casos produce reglamentaciones apresuradas sin tiempo suficiente para su análisis por parte de las empresas y los profesionales en un marco donde los contribuyentes no tienen una “defensoría” a la cual acudir.

Por otra parte, la administración de la imposición subnacional también debería mejorar y fortalecer sus administraciones de manera de ser facilitadoras de la gestión de contribuir, aspecto que adquiere particular relevancia a nivel de los municipios.

Con el caudal de municipios que tiene el territorio nacional, deberían homogeneizarse los procedimientos y trámites, pues es difícil pensar en simplificar frente a tal disparidad normativa en materia procedimental. Del mismo modo, es preciso que los tributos respeten los más elementales principios, por caso que una tasa no tenga naturaleza de impuesto y que la obligación no vaya más allá del costo del servicio que presta.

4|Comentario final

Los párrafos que anteceden no pretenden ser un vademécum de los que se debe hacer para lograr el objetivo de la simplificación tributaria, por el contrario se es consciente de todo lo que hay que trabajar para ello.

Lo que se procura es recordar a grandes trazos que la tarea no es sencilla ni puede subestimarse, tal como lo sostiene destacada doctrina. Lo expuesto si tiene como fin advertir que la tarea para que resulte a mediano o largo plazo debe realizarse con una mirada integral y que la estabilidad normativa y económica son cuestiones centrales.

1) Se llevó a cabo en la ciudad de Buenos Aires, del 7 al 11 de abril de 1986, la XX Asamblea General del Centro Interamericano de Administradores Tributarios, cuyo tema central fue la “Simplificación Tributaria”.

2) Massad, Leonel R., Simplificación tributaria. Conceptos e implicaciones. Boletín dela DGI, colección 1986, pág 358.

3) Ross Bravo, Jaime, Simplificación de la Legislación Tributaria, Boletín de la DGI, colección 1986, pág. 10.

4) Opus citada, pág. 8 .

5) Opus citada, pág. 16.