La "matrícula" que pagan las empresas de medicina prepaga es inconstitucional

Reciente fallo de la CSJN que recepta lo dictaminado por la Procuradora General de la Nación considerando que el pago es de indudable naturaleza tributaria y posee los caracteres de una tasa, puesto que retribuye una prestación realizada por el Estado.

El marco regulatorio de las empresas de medicina prepaga está dado por la Ley N° 26.682(1) (de aquí en más, “la ley”) y sus normas reglamentarias.

Es autoridad de aplicación de la ley el Ministerio de Salud de la Nación, a quien le asigna numerosas funciones al respecto. Por citar solo algunas de ellas: 1) autorizar el funcionamiento de tales empresas, evaluando las características de los programas de salud, los antecedentes y responsabilidad de los solicitantes o miembros del órgano de administración; 2) fiscalizar el cumplimiento de la ley, y de las prestaciones del denominado Programa Médico Obligatorio (PMO); 3) fijar el Capital mínimo que deben constituir y mantener; y 4) autorizar y fiscalizar los modelos de contratos que celebren con los usuarios.

1| Carácter del pago exigido

En lo que respecta al financiamiento del sistema, la ley establece que, los recursos de dicho Ministerio están constituidos -entre otros- por una matrícula anual abonada por cada entidad, cuyo monto será fijado por la reglamentación.

El 30/11/11 el Poder Ejecutivo dispuso que, el Ministerio de Salud, a través de la Superintendencia de Servicios de Salud (en adelante, “SSS”), deberá dictar la normativa pertinente que establezca el monto a abonar por cada entidad, en concepto de matrícula anual.

Así ocurrió; la SSS dictó la resolución 1769/14, disponiendo al respecto el pago de un monto equivalente a una alícuota del dos por mil (2%) aplicable sobre la base del total de los ingresos devengados en cada año calendario en concepto de cuotas y mayores servicios comercializados mediante planes de salud totales y/o parciales que brinden prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios. A su vez, ordenó que la citada matrícula anual se cancele en doce anticipos mensuales a cuenta”.(2)

En un reciente fallo de la CSJN, recaído en la acción de amparo interpuesta por la empresa “Swiss Medical SA” contra el Estado Nacional(3), el Alto Tribunal debía establecer si la referida matrícula tiene carácter tributario, en cuyo caso podría ser considerada inconstitucional por violentar el principio de reserva de ley tributaria al no haber sido fijado su monto mediante una ley, o si, por el contrario, la misma no reviste dicho carácter, no habiendo por tanto objeción alguna a que su monto sea fijado por la autoridad de aplicación.

En su dictamen de fecha 15/3/16 la Procuradora General de la Nación entendió que reviste indudable naturaleza tributaria y posee los caracteres de una tasa, puesto que retribuye una prestación realizada por el Estado -o por un ente con el vinculado- mediante una actividad o servicio que se particulariza en el sujeto pasivo, cuya voluntad sobre la recepción de la prestación deviene irrelevante.

Citando relevante doctrina, evocaba que la tasa es una “categoría tributaría también derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado”(4).

También recordó que nuestra Constitución Nacional prescribe, de manera reiterada y como regla fundamental, tanto en el art. 4° como en los arts. 17 y 52, que sólo el Congreso impone las contribuciones referidas en el primero de ellos, y que la razón de ser de dicha limitación se funda en que la atribución de crear los tributos es la más esencial a la naturaleza del régimen representativo y republicano de gobierno (Fallos: 182:411).

En suma, la dictaminante concluyó con que las normas cuestionadas no se ajustan a los parámetros señalados, pues el aspecto cuantitativo de la matrícula queda aquí completamente librado al arbitrio del PE, lo que conduce indefectiblemente a propiciar la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 25 de la ley 26.682, 25 del decreto 1993/11 y la resolución 1769/14 de la citada SSS, correspondiendo declarar formalmente admisible el recurso extraordinario, y confirmar la sentencia apelada.

El 18 de febrero de 2020 se pronunció la Corte, quien compartiendo los fundamentos expuestos por la señora Procuradora Fiscal, declaró formalmente procedente el recurso extraordinario, confirmando la sentencia apelada, con costas, no sin antes agregar que los propios considerandos de la resolución 1769/14 ponen claramente de manifiesto que tales importes, exigidos en forma coactiva, constituyen la contraprestación que las entidades de medicina prepaga deben a dicho organismo en retribución de los gastos que insume la fiscalización de esas entidades.

Hasta aquí lo que surge del fallo votado en favor de “Swiss Medical”. Sin embargo, tan relevante como ello son algunas expresiones con las que el Señor Presidente del Tribunal, Dr. Carlos F. Rosenkrantz fundamenta su voto.

En primer lugar, invocando el antecedente de la Corte en la causa “Ratto. Sixto y otro c/ Productos Stani SA”(5), conforme el cual la ley debe interpretarse con arreglo a su “significado jurídico profundo”, el ministro disidente entendió que, en principio y salvo que se demuestre su inadecuación sistémica, la calificación jurídica que ha utilizado el legislador debe ser tenida en cuenta para determinar el sentido de aquello que se pretende interpretar.

Señala que, si el legislador ha utilizado de modo expreso un concepto o categoría jurídica para denominar un instituto legal, el intérprete debe partir de ese concepto o categoría jurídica para identificar las normas que se le aplican. Ello no significa, agrega, que el juez deba someterse sin más a la calificación, concepto o categoría jurídica elegida por el legislador, pero sí que debe interpretar los textos normativos existentes en el marco del sistema legal diseñado por el Congreso (Fallos: 328:4818; 330:1855 y 2093, entre otros).

2| Cuestión terminológica

Por lo tanto, añade, un hecho especialmente relevante para decidir esta causa es que el legislador, pudiendo haber adoptado la denominación “tasa” para caracterizar el pago anual que debe realizarse a la SSS creado por el art. 25, inc. a, de la ley 26.682, escogió -en cambio- utilizar el término “matrícula”.

A renglón seguido sostiene que, el pago que la ley puso en cabeza de las prepagas ‘no parece haber sido caracterizado como una “matrícula” como un mero subterfugio para circunvalar los requisitos que nuestro ordenamiento legal impone a la creación de todo tributo’, “por la razón de que el pago en cuestión no cumple con el rasgo definitorio de los impuestos ni de las tasas ni de las contribuciones”.

Entiende el ministro que el pago requerido no es un impuesto pues no grava manifestaciones de capacidad contributiva, y que tampoco es una tasa pues su cobro no se corresponde con "la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (Fallos: 236:22 y su cita)" (Fallos: 312:1575). Finalmente, considera que la citada matrícula no es una contribución especial que retribuya el beneficio especial obtenido de la realización de una actividad estatal (conf. arg. Fallos: 138:161) .

Respecto de caracterizarla como “tasa” considera que la SSS no pone a disposición del obligado al pago de la matrícula creada por la ley 26.682 ningún servicio, lo cual según lo indicado al comienzo no parece ser tal.

Previo al término de su voto deja sentado que la matrícula constituye un pago habilitante para ejercer el comercio en el mercado de la salud prepaga destinado a financiar la actividad regulatoria de la SSS que reviste innegable trascendencia social. Obviamente, a partir de allí razona que, en tanto no se trata de un recurso tributario, su monto puede ser diferido por el legislador a la reglamentación sin que ello implique afectación del principio de reserva de ley.

Advierte que, el pago de una matrícula cuyo monto no ha sido establecido por la ley que la creó es una exigencia que ha sido impuesta por otras leyes y cuya constitucionalidad la Corte ha reconocido. Así, por ejemplo, cita la ley 23.187 sobre "Requisitos para el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal", en cuanto establece que, para ejercer la profesión de abogado en jurisdicción de la Capital Federal se requiere, entre otros requisitos, hallarse inscripto en la matrícula que llevará el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (art. 2°, inc. b, ley 23.187).

3| Matrícula profesional

Considera que, a pesar de que la ley 23.187 no fija el monto de la matrícula que deben pagar los abogados sino que ha habilitado a la Asamblea para hacerlo y que no indica ninguna base o criterio para que la Asamblea tome dicha decisión, la propia Corte ha establecido que esa circunstancia no determina la ilegalidad de la matrícula (Fallos: 310:418, considerando 3°)”.

Finalmente hace mención a que, el hecho de que el pago exigido a los abogados en concepto de cuotas de inscripción y anual sea un monto fijo, a diferencia de lo que sucede con la matrícula fijada por la resolución 1769/14 cuya alícuota se aplica sobre la base del total de los ingresos devengados anualmente por las empresas de medicina prepaga, no es una diferencia relevante que impida concluir que la doctrina de la Corte establecida en Fallos: 310:418 sea determinante para la resolución del presente caso.

Culminamos este trabajo exponiendo algunas reflexiones propias que nos inspira el voto del Sr. Presidente de la Corte:

1) es extraña la manera en que se refiere a la labor del poder Legislativo, cuando expresa que, pudiendo éste haber elegido la figura de la “tasa”, prefirió escoger la de la “matrícula”. Los contribuyentes receptan confiados el texto de las normas que crean obligaciones tributarias, no concibiendo subterfugios de sus representantes en el Congreso. Si la ley dice tasa y no matrícula, es de suponer que a criterio de los legisladores aquella figura tributaria no encuadraba para el caso de esta ley.

2) restringe las contribuciones especiales a la especie “contribución de mejoras”, perdiendo de vista a las “parafiscales”.

3) olvida que en la tributación argentina se han creado (y algunos aún hoy se encuentran vigentes) impuestos que no responden a una real manifestación de capacidad contributiva (por ejemplo, el Impuesto sobre los Créditos y Débitos Bancarios), y sin embargo el legislador los ha encuadrado en la figura del “impuesto”.

4) no admite que la tasa mantiene su naturaleza jurídica cuando el servicio es prestado en forma colectiva.

5) relativiza el hecho de que la cuota que pagan los abogados es una suma y fija y la matrícula que pagan las prepagas se aplique sobre los ingresos brutos. Nosotros apreciamos que, la referida “matrícula” se aplica sobre los ingresos, tanto como lo hace el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Esto provoca técnicamente un caso evidente de superposición de tributos, por virtud de la cual las empresas que nos ocupan se hallan sometidas a una doble tributación (provincial y nacional, respectivamente). En primer lugar, por el hecho de ser empresas perfeccionan el hecho imponible del Impuesto sobre los Ingresos Brutos; y en segundo término, por tener como actividad empresaria la prestación de la salud humana bajo la modalidad de sistemas prepagos están obligadas a ingresar lo que la ley ha denominado matrícula.

4| Manipulación tributaria

Debe repudiarse toda manipulación de las figuras tributarias, particularmente cuando se trata de la utilización de expresiones tales como “tasa”, “arancel”, “matrícula”, “cuotas” y cualquier otra figura atípica, pues tal manejo atenta contra la lealtad y buena fe que se esperan del Estado, a la vez que desoye aquella inveterada exhortación de la Corte nacional en cuanto a la necesidad de que aquel “prescriba claramente los gravámenes y excepciones, para que los contribuyentes puedan fácilmente ajustar sus conductas respectivas en materia tributaria”(6) .

1) Boletín Oficial del 17/5/11

2) Art. 1°

3) CSJN, 18/2/2020

4) Giuliani Fonrouge, Carlos María, "Derecho Financiero", Depalma, Buenos Aires, 1990, p. 319.

5) CSJN, 26/8/1966

6) CSJN Entre otros, fallo “Fleischmann Argentina inc.s/recurso por retardo-impuestos internos”, 13/6/89