Lenta agonía del Convenio Multilateral

Novedades Fiscales

Aquella idea original que pretendió implantar un mecanismo neutral de asignación de materia imponible entre las diferentes provincias ha sido totalmente desvirtuada, tanto por los diversos criterios aplicados desde su creación hasta las cambiantes interpretaciones de los organismos jurisdiccionales.

Hace más de 12 años se planteaba desde estas mismas páginas la conveniencia de derogar el Convenio Multilateral (CM) y que cada jurisdicción provincial o municipal, según el caso, percibiera los gravámenes sólo por los ingresos efectivamente generados en ellas(1).

Se mencionaba en aquel momento el escaso fundamento jurídico de la normativa de fondo con la inseguridad que ello implica para los contribuyentes: el CM descansa en un decreto de 1953 que fue ratificado por un gobierno de facto en 1977 y la constitucionalidad de los convenios recién apareció en la CN de 1994.

Aquella era una visión pesimista, pero la realidad superó las peores presunciones debido al cambiante criterio administrativo de asignación para los ingresos: primero se omitió la provincia donde se celebraba la contratación, luego dejó de considerarse el domicilio (que es la condición que figura en el CM), posteriormente se despreció el lugar de entrega - la única oportunidad de determinar las operatorias objetivamente - y finalmente se creó en forma pretoriana el "sustento territorial" sin definírselo.

Se abrió así la posibilidad de reclamar el gravamen del vendedor en función del "lugar de utilización económica" del bien adquirido, que es una condición ignorada por el vendedor y a veces, hasta desconocida por el propio comprador en el momento de la entrega (como se explica más abajo, este conflicto es el motivo del presente comentario).

1| El origen del tema

Nunca en un contexto democrático las provincias acordaron nada y el CM se sostuvo con un elevado costo en términos de credibilidad, debido a las erráticas interpretaciones de las comisiones Arbitral y Plenaria, y entre otras cuestiones adicionales, vulnerando el principio de territorialidad. Ello implicó, entre otras cosas admitir la existencia de virtuales "aduanas interiores", gravar indirectamente exportaciones y para los contribuyentes que estaban en condiciones hacerlo, se verificó un traslado preventivo del hipotético mayor costo a sus precios.

En su origen, los ingresos no eran tenidos en cuenta para la asignación jurisdiccional (por razones que exceden el espacio aquí disponible) y por lo tanto el prorrateo se efectuaba solo en función de los gastos computables. Queda para la historia determinar si ese criterio plasmado en el CM del 24/8/1953, se realizó por razones políticas para beneficiar a alguna jurisdicción en particular; posteriormente el porcentaje de apropiación en función de los gastos se redujo al 90 %, luego al 70 % y finalmente al 50 % (1977)(2).

En el sinuoso desarrollo jurisprudencial (ya que no puede hablarse de evolución) durante esta larga década afloraron y luego quedaron parcialmente opacadas las cuestiones referidas exclusivamente a los ingresos computables tales como la distinción de contratos entre presentes o ausentes, la diferencia entre relaciones comerciales ocasionales, esporádicas o continuadas y la consideración como gastos (computables para el CM) integrantes del costo (no computables para el CM) que deben segregarse (por ejemplo, el caso de los fletes).

2| Pagos a cuenta recaudados por terceros

El agravante de la ya de por si deteriorada relación entre las jurisdicciones y los responsables impositivos se verifica con los regímenes de retención por parte de los clientes, de percepción por parte de los proveedores y de recaudación (virtual “manoteo”) por parte de terceros como las entidades bancarias que detraen fondos de los depósitos de sus clientes.

El deliberado exceso de recaudación que genera el sistema provoca tanto elevados saldos a favor en las Pymes (cuya devolución se promete en cada nuevo pacto fiscal) como un correlativo incremento en la disponibilidad de los fondos de los agentes recaudadores.

¿Pueden aplicarse los regímenes de recaudación centralizados? Las autoridades de las Comisión Arbitral (CA) manifestaron originalmente que esos mecanismos eran ajenos al CM y propios de cada jurisdicción; pero luego volvieron sobre sus pasos para propiciar un procedimiento unificado de percepción en la fuente, incluso a beneficiarios del exterior (sic) cuya actividad (que es el presupuesto necesario para recaudar Ingresos Brutos) se desarrolla íntegramente en el extranjero (3).

Racionalizar los sistemas de pagos a cuenta parece una tarea imposible: los impuestos se calculan aplicando a las ventas corrientes las alícuotas locales ponderadas en función de los ingresos y gastos del año anterior mientras que la cancelación de la obligación se produce en forma independiente del hecho imponible. Ejemplo extremo: el hecho que un contribuyente gaste (y le perciban) en la provincia A y luego venda (y le retengan) en la provincia B es irrelevante cuando el año anterior gastó en la provincia C y vendió en la provincia D; ese perverso mecanismo obliga a una complicada ingeniería para recuperar los pagos a cuenta.

3| Historia de opiniones de la CA y la CP

La ausencia de un orden de prelación en el criterio de interpretación administrativo hizo que quedaran en el camino los infructuosos intentos de los profesionales y de los contribuyentes en acceder a un marco razonable en las determinaciones tributarias: basta que se elija una condición determinada (lugar de entrega, domicilio del comprador, lugar de utilización económica, etc.) para que cualquier jurisdicción que se considere afectada reclame el pago el pago con un criterio distinto ignorando tanto la letra como el espíritu del Protocolo Adicional (que fuera creado precisamente para evitar situaciones como la descripta).

A riesgo de omitir alguna cita, existen al menos 3 notables recopilaciones más recientes de la jurisprudencia administrativa de las comisiones Arbitral y Plenaria (CP) comentadas por Carlos Reyes, Juan Carlos Nicolini y Fernando Lenardón que se citan al pie.(5) Esos comentarios, con algunas diferencias de detalle, citan las sucesivas modificaciones de los parámetros exteriorizados por la CA y la CP así como los distintos criterios interpretativos aplicados ante hechos similares que – en nuestra opinión – impiden extraer conclusiones genéricas.

En otros términos, no es que los autores citados difieran en sus exégesis interpretativas sino que las contradicciones (tal como señala Lenardón) residen en las sentencias mismas. Añadimos dos conceptos: a) existen casos análogos con considerandos similares y conclusiones diferentes y b) ante lo irreversible de algunos casos, se invoca la falta de pruebas en la acreditación de los hechos para evitar pronunciarse sobre cuestiones conceptuales.

En resumen, los criterios interpretativos son cambiantes y casi siempre los organismos jurisdiccionales se pronuncian en contra de los contribuyentes (son escasos los precedentes donde se confirma el criterio de los particulares). En particular, las pymes deben abstenerse de defenderse atento a los elevados costos que representa litigar.

En nuestra opinión y en desacuerdo con la calificada doctrina mencionada más arriba, los criterios de interpretación de las CA y la CP que deben considerarse son los siguientes: (Ver cuadro adjunto)

4| A manera de conclusión

El CM que originalmente pretendió implantar un mecanismo neutral de asignación de materia imponible entre las diferentes provincias ha sido totalmente desvirtuado. Su complemento, el Protocolo Adicional (que intentó extender esa neutralidad a la cancelación de las obligaciones), nunca fue aplicado.

Los antecedentes recopilados mencionados más arriba demuestran lo errático de las interpretaciones administrativas y por lo tanto la irrelevancia de lo que dispongan las normas jurídicas (del nivel que sea). Peyorativamente dichos conflictos evidencian que la cuestión más relevante no es sólo la litis recaudatoria legal (en sentido estricto) sino el acceso a los sistemas de recaudación en la fuente. Por lo tanto los contribuyentes deben evitar la discusión cualquiera sea el parámetro que hayan adoptado para atribuir los ingresos computables; para ello parece conveniente dejar constancia por parte del adquirente (mediante algún comprobante “ad hoc”) indicando cuál es la jurisdicción con “sustento territorial” a la que corresponde asignar la operación (sin especificar cuál es el criterio seguido para definir “sustento territorial” y evitar así nuevas observaciones).

Las entidades empresarias deberían propiciar la no aplicación del CM. En el caso de las pymes adicionalmente a la problemática de la jurisdicción de destino aplicable, cabe mencionar tanto los elevados costos financieros que representan los saldos a favor de las retenciones sufridas en otras jurisdicciones como la dificultad en hacer valer sus derechos en los estrados judiciales, atento a los elevados costos que les representa litigar.

A largo plazo, debe evaluarse la total eliminación del CM; en ese caso, la imposición local quedaría limitada - como en cualquier otro país federal- a la actividad desarrollada dentro del territorio provincial. Cuanto antes suceda, mejor.

1) Convenio Multilateral: problemas insolubles. ¿No habrá llegado el momento de su derogación? Suplemento de Novedades Fiscales, mayo de 2010.

2) La Rosa, Ricardo; Impuesto a las Actividades Lucrativas; Ediciones de Contabilidad Moderna, 1954.

3) En nuestra opinión, el criterio ratificado en los considerandos de la Res. 3/10 refuerza la falta de naturaleza tributaria del CM. “Que la Comisión Plenaria, en su reunión del día de la fecha, instruyó a esta Comisión Arbitral para que se aboque a la incorporación de nuevas pautas a fin de propiciar la armonización de los regímenes y la correcta aplicación del citado acuerdo;

Que, la Comisión Arbitral resulta competente para proceder en tal sentido, en consonancia con los propósitos que inspiraron el Convenio Multilateral y la recta operatividad del mismo;”

4) El tema había sido tratado en la Comisión n° 2: Convenio Multilateral de las XL Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas el 17, 18 y 19 de noviembre de 2010 en dos importantes trabajos de Halley Cabrera, Luis M. y Karaben, Raúl E.; “Temas controvertidos en la asignación de ingresos y gastos en el régimen general” y por Sebastián M. Domínguez; “La atribución de los ingresos en las operaciones entre ausentes”. Los mismos reflejan la conflictividad del tema en aquel momento.

5) Por orden cronológico: Reyes, Carlos Francisco; Informa de Novedades Tributarias (CFR) Números 55 y 66 en: http://cfrconsultores.com/novedades. Está reproducido en El Derecho (Universidad Católica Argentina).

Nicolini, Juan Carlos; Convenio Multilateral e Ingresos Brutos: Régimen general; 15/12/2021; Ciclo de actualidad Tributaria; Bertazza, Nicolini, Corti- Universidad del Salvador.

Lenardón, Fernando R.; Convenio Multilateral: ¿Cuántas comisiones arbitrales existen?, Errepar DTE; Número 509, Agosto 2022.

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