Presupuesto 2023 y derechos de exportación: ¿un nuevo conflicto?

Novedades Fiscales

El proyecto de ley que da cuenta de los recursos y gastos de la administración pública nacional contiene nuevamente la cuestión referida a las facultades del PE para el establecimiento o modificación de alícuotas sobre tales derechos lo traería aparejado una vulneración de normas constitucionales.

La legitimidad de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo (PE) para establecer cambios en las alícuotas de los derechos de exportación (mal llamadas retenciones) vuelve a ser motivo de discusión.

Sin demasiadas aclaraciones se ha introducido en el proyecto de Presupuesto 2023 presentado al Congreso nuevamente la cuestión referida a las facultades del PE para el establecimiento o modificación de alícuotas sobre los derechos de exportación.

Nos referimos al texto del artículo 96 del proyecto que al respecto establece: “Sustitúyese el noveno párrafo del artículo 52 de la Ley N° 27.541 y sus modificaciones, por el siguiente: “El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá ejercer estas facultades hasta el 31 de diciembre de 2023”.-

Breves antecedentes de la cuestión planteada :Los derechos de exportación están legislados y definidos en Art. 755 y siguientes del Código Aduanero (ley 22.415) junto a la Tasa de Estadística, regulada en el Art. 762. Las alícuotas aplicables así como la aplicación efectiva del tributo quedan libradas a lo que el P.E. disponga.

Allí surge entonces el planteo de la posible violación del “principio de reserva de ley” en materia tributaria. Esto dado que los aspectos sustanciales de los tributos (los derechos de exportación corresponden a dicha calificación) no pueden ser establecidos sino por ley del Congreso conforme lo dispone la Constitución Nacional en sus artículos 4,17, 75, 76 y 99.

Este criterio quedó plasmado como doctrina de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo “Camaronera Patagónica S.A.” ( CSJN, Fallos: 337:388, sentencia del 15.4.2014.)

En este pronunciamiento nuestro máximo tribunal fijó los límites a la delegación legislativa. También se refirió a la facultad exclusiva del Congreso Nacional en cuanto a que la imposición de tributos debe ser fijada por ley, por lo que no es absoluta la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en el ejercicio de las facultades delegadas por el Código Aduanero.

La actual inclusión de un artículo en el proyecto de presupuesto sería un nuevo intento para que el Poder Ejecutivo ejerza las “facultades delegadas” sin límites autoimpuestos.

Existió el fallido antecedente del proyecto de ley de presupuesto 2022 con la incorporación de similar propuesta, pero con vigencia hasta diciembre de 2024. En razón de la falta de aprobación de dicho presupuesto, esta disposición no llegó a regir, generando un estado de incertidumbre en cuanto al alcance de las facultades de fijar derechos de exportación por el PE.

Ahora se pretende retomar las facultades que se establecieron mediante el artículo 52 de la Ley N° 27.541/19 (Ley De Solidaridad Social y Reactivación Productiva), las que permitió al gobierno fijar dichos derechos hasta el 31 de diciembre de 2021.(1)

¿Cuál es el actual estado de situación? : El Poder Ejecutivo mantuvo las alícuotas de retenciones vigentes hasta el 31-12-2021 por todo año el 2002 y hasta el presente. Conforme a ello, se aplica por ejemplo en la actualidad las alícuotas del 33% para la soja, (límite máximo) y del 12% ´para trigo y maíz (límite máximo 15%).

¿Qué es lo que se discute?: Las potestades del PE habrían quedado truncas a partir del 01-01-22 por cuanto el plazo otorgado por la Ley 27.541 estaría cumplido, y por lo tanto los derechos de exportación a partir de dichas fecha habrían quedado sin efecto.

La intención de prorrogar su vigencia o establecer cambios de alícuotas aparece entonces como con un exceso en el ejercicio de las facultades delegadas y por lo tanto carecería de legitimidad, por lo que está en juego la posible vulneración de principios constitucionales. Este criterio es receptado por la posición mayoritaria de autorizada doctrina.

Al respecto, el Dr. Diego Fraga(2) manifestó, mencionando a “Camaronera Patagónica SA”, que “….En ese fallo de la Corte Suprema se había sostenido que las facultades que delega el Código Aduanero en el Poder Ejecutivo para fijar derechos de exportación son demasiado amplias y, por lo tanto, inconstitucionales"… ” Por lo tanto, para 2022, al no haberse aprobado una nueva ley que haga esa delegación (se preveía en el proyecto de ley de presupuesto, que finalmente no fue aprobado por el Congreso), el Poder Ejecutivo no tiene la posibilidad de fijar los derechos de exportación", ….).

Cabe también citar al fallo “Bunge Argentina SA” (TFN Sala F, 07/02/2022 ) el que dio lugar a sostener por parte del Dr. César Litvin que “Esta sentencia sirve como antecedente para determinar que los derechos de exportación son impuestos que requieren para cualquier modificación una ratificación legislativa, porque si no se viola la Constitución si no se hace”(3).

Las reclamos que se generaron en el corriente año provinieron de las entidades representativas del sector agropecuario. Al respecto, Sociedad Rural Argentina y la Sociedad Rural de Jesús María formularon sendas presentaciones judiciales cuestionando la legalidad y constitucionalidad de la continuidad del régimen retentivo.

La última manifestación judicial conocida fue el fallo del Juzgado Federal de Junín, (Pcia. de Bs. As.) de fecha 16/08/2022 que hizo lugar al planteo de inconstitucionalidad presentado por los productores (aunque no aceptó la legitimación activa de las entidades representativas del sector.)

¿Qué implica la incorporación del art. 96 de la Ley de presupuesto 2023?: Es evidente que , en principio se pretende legitimar la facultad del PE para establecer las alícuotas y modificarlas. Por otra parte, si bien la soja se encuentra gravada con la tasa máxima de “retenciones”, no ocurre ello con el trigo y el maíz, cereales que podrían estar en la mira de los posibles cambios.

En el caso de estos dos granos los analistas vislumbran que podría producirse un alza importante de sus precios. El motivo es la guerra entre Rusia y Ucrania, que ha desestabilizado la oferta de todos los cereales y oleaginosas en el mundo.

Además, conforme a los últimos informes de la Bolsa de Cereales de Bs. As y la de Rosario se prevé una significativa disminución de la cosecha esperada en nuestro país, tanto de trigo como maíz. Su causa es la gran sequía provocada por el fenómeno “de la niña”, que afecta a la mayor parte de la región núcleo productora argentina.

Finalmente, otro factor imprevisto ha sido el llamado “dólar soja,” que provocó que durante su corta vigencia (Septiembre 2022) muchos productores liquidaran gran parte de las existencias de estos granos. Por lo tanto, se han reducido notablemente los stocks disponibles. Los productores, salvo casos aislados, no tendrían necesidad de vender en el corto plazo ya que se encuentran “fondeados”. Lo más probable es que retengan sus stocks de trigo y maíz, a la espera de mejores precios futuros por las razones antes mencionadas.

Ante este escenario, si bien esto ha sido recientemente desmentido por autoridades del sector(4), existe la posibilidad de que se eleven las alícuotas de las retenciones para trigo y maíz en tres puntos adicionales, que es el límite máximo permitido por la norma cuestionada.

De aumentarse nuevamente las alícuotas podría mejorar eventualmente la recaudación, si es que la oferta reacciona positivamente, pero debe tenerse presente que, además de la previsibilidad que se requiere para desarrollar cualquier actividad económica, deben prevalecer siempre las normas constitucionales.

(*) Especialista en Tributación (UBA.) Consultor Tributario.

(**) Especialista en temas agropecuarios-Titular del Estudio Ciancaglini.-

1) Nos hemos referido a esta norma el nuestro artículo: “El Agro y los cambios en derechos de exportación”,, publicado en el Suplemento Novedades Fiscales del diario Ámbito Financiero con fecha 21/01/2020.

2) https://www.infobae.com/economia/2022/08/17/la-justicia-federal-suspendio-la-aplicacion-de-las-retenciones-al-agro/

3) https://www.infobae.com/economia/2022/02/14/declararon-la-nulidad-de-los-aumentos-de-retenciones-que-no-tienen-aval-del-congreso/

4) https://www.lanacion.com.ar/politica/bahillo-confirmo-que-el-gobierno-no-subira-las-retenciones-al-campo-pero-la-oposicion-no-se-confia-nid04102022/

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