Los 5 antecedentes de participación de ahorristas privados en empresas públicas

Desde la ley de empresas públicas de los años 90 hasta los fideicomisos que financiaron parques eólicos en el gobierno de José Mujica

Distintos gobiernos han analizado fórmulas para canalizar inversión privada hacia proyectos de empresas estatales.

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La propuesta de habilitar la participación de ahorristas privados en empresas públicas volvió a instalarse en el debate económico tras el planteo del prosecretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez; sin embargo, a lo largo de las últimas décadas distintos gobiernos plantearon fórmulas similares para abrir parcialmente el capital de empresas estatales con aciertos y errores.

Uno de los antecedentes más relevantes se remonta a comienzos de los años noventa. En 1991 el Parlamento aprobó la llamada Ley de Empresas Públicas, que habilitaba procesos de privatización o apertura al capital privado en varios entes estatales, entre ellos empresas estratégicas como Antel o Ancap.

La norma generó una fuerte reacción social y sindical que impulsó un referéndum para derogarla parcialmente. En diciembre de 1992, la ciudadanía votó mayoritariamente por anular parte de esa ley, con cerca del 73% de los votos a favor de la derogación, lo que frenó el proceso de privatizaciones de empresas públicas en Uruguay. Ese episodio marcó un precedente político importante: desde entonces, cualquier propuesta que implique participación privada en empresas estatales suele generar fuerte debate público.

Propuestas de apertura accionaria en los años 90

En 1995 el entonces senador nacionalista, Ignacio de Posadas, presentó un proyecto de ley para transformar varios entes autónomos como UTE, Ancap o el Banco de Seguros en sociedades estatales de derecho privado, lo que permitiría eventualmente la emisión de acciones. La iniciativa buscaba modernizar la gestión de las empresas públicas y facilitar el acceso a capital privado, pero no logró apoyo suficiente en el Parlamento y no prosperó.

Durante los años 2000 el debate volvió a aparecer con propuestas para financiar empresas públicas a través del mercado de valores. En 2007, por ejemplo, el entonces diputado nacionalista, Álvaro Delgado, promovió un proyecto para que empresas públicas que operaran bajo derecho privado pudieran emitir acciones u obligaciones negociables para obtener capital. El planteo buscaba desarrollar el mercado de capitales local y diversificar las fuentes de financiamiento de los entes estatales, pero tampoco se concretó en cambios normativos.

En 2011 el Poder Ejecutivo analizó el plan de Delgado. La idea era permitir que entre 20% y 30% de las acciones de empresas como Distribuidora Uruguaya de Combustibles (Ducsa) o Accesa pudieran ser adquiridas por inversores, con el objetivo de mejorar la transparencia y ampliar las opciones de inversión para los ahorristas. Sin embargo, el proyecto no llegó a implementarse plenamente y quedó como una iniciativa en discusión.

Uruguay también tuvo experiencias de asociación entre empresas estatales y capital privado. Uno de los casos más notorios fue el de Pluna, cuya mayoría accionaria fue vendida en 2007 a un grupo inversor privado. La experiencia terminó con el cierre de la aerolínea en 2012 y derivó en litigios internacionales contra el Estado.

Parques eólicos financiados con ahorristas

Durante la transformación de la matriz energética entre 2010 y 2017, el gobierno impulsó un modelo de financiamiento en el que UTE se asoció con inversores privados y pequeños ahorristas para construir parques eólicos.

El mecanismo utilizado fue el de fideicomisos financieros que cotizaron en la Bolsa de Valores de Montevideo (BVM), mediante los cuales ciudadanos podían comprar certificados de participación y convertirse en inversores de los proyectos energéticos.

En ese esquema, UTE actuaba como promotor del proyecto y comprador de la energía, mientras que los inversores aportaban parte del capital necesario para la construcción de los parques. Una de las características centrales del sistema era que los pequeños ahorristas podían participar con montos relativamente bajos, incluso desde aproximadamente 1.000 dólares.

UTE impulsó varios parques eólicos con mecanismos similares de financiamiento. Entre los casos más citados se encuentran los parques Arias y Valentines, que también se financiaron mediante fideicomisos financieros y distribuyeron dividendos a los inversores.

En el caso del parque Arias, por ejemplo, el fideicomiso llegó a distribuir 9,5 millones de dólares entre los tenedores de certificados de participación tras los primeros años de operación. Estos instrumentos permitieron canalizar ahorro privado hacia proyectos energéticos vinculados a una empresa pública, en un esquema donde el Estado mantenía el control de la política energética y los inversores participaban en los ingresos del proyecto.

El esquema fue destacado por organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que señaló que el modelo incorporaba una estructura innovadora al ofrecer participación a inversores mediante oferta pública en el mercado bursátil. La modalidad permitió combinar financiamiento público, inversión institucional y participación de pequeños ahorristas en proyectos de infraestructura energética.

El caso del parque eólico Pampa

Otro de los proyectos más conocidos fue el parque eólico Pampa, ubicado en Tacuarembó. El parque fue construido mediante un fideicomiso financiero en el que participaron UTE, inversores institucionales y miles de ahorristas. La inversión total fue de unos 321 millones de dólares, con financiamiento de bancos internacionales y capital colocado en el mercado local.

Cerca de 4.000 inversores privados participaron en el proyecto, adquiriendo certificados de participación emitidos a través de la Bolsa de Valores. Cuando el parque comenzó a operar y vender electricidad, los inversores empezaron a recibir retornos por la energía generada. En una de las primeras distribuciones de resultados se pagaron 22,7 dólares por cada 100 invertidos a partir de los ingresos por venta de energía.

Por qué este antecedente aparece ahora en el debate

La diferencia es que en los parques eólicos los inversores no compraron acciones de UTE, sino certificados de participación en los proyectos específicos que desarrollaba la empresa estatal. Sin embargo, el mecanismo mostró que en Uruguay es posible canalizar ahorro privado hacia iniciativas impulsadas por empresas públicas sin privatizar los entes.

Por esa razón, varios analistas consideran que el modelo de los parques eólicos podría servir como referencia para nuevos instrumentos de inversión vinculados a empresas estatales o proyectos de infraestructura.

Debates recientes sobre apertura del capital

En años más recientes la discusión volvió a surgir en distintos ámbitos. En 2020, por ejemplo, el presidente del Banco de Seguros del Estado planteó en su momento la posibilidad de abrir parte del capital de empresas públicas a pequeños ahorristas, manteniendo el control mayoritario en manos del Estado.

El propio sistema institucional prevé algunos instrumentos que permitirían esquemas mixtos. Por ejemplo, la Corporación Nacional para el Desarrollo puede tener hasta un 40% de participación accionaria privada, aunque actualmente su capital pertenece íntegramente al Estado.