Recaudación, exoneraciones y competitividad

El déficit fiscal subió y preocupa, por el aumento de la deuda y porque el aumento del gasto es señalado como una de las causas del atraso cambiario.

La situación fiscal en Uruguay se deteriora desde fines del año pasado.

Foto: Pixabay

El déficit fiscal anual consolidado del Estado uruguayo se elevó recientemente al 4% del PBI, consecuencia de la caída en la recaudación de la DGI y del aumento en el gasto. En el último mes el déficit se mantuvo, pero está claramente por encima de su nivel de un año atrás.

Según datos oficiales, a julio de este año el déficit era equivalente al 3,9% del PBI, si se excluyen los gastos asociados al Covid (0,1%). En julio de 2022 el déficit era 2,8%, de lo cual 0,9% eran gastos por el Covid. Es decir que el déficit global subió de 1,9% a 3,9% del PBI en el último año, excluyendo gastos por la pandemia.

La sequía y la diferencia cambiaria con Argentina, entre otros factores, están incidiendo en el desempeño fiscal este año, afectando la recaudación; lo primero debería corregirse entrado el 2024, pero respecto a Argentina no se vislumbran cambios prontos.

El déficit fiscal fue foco de preocupación en el discurso del presidente de la Asociación Rural (ARU), Patricio Cortabarría, en el cierre de la Expo Prado, ubicándolo como una de las razones del atraso cambiario y de los problemas de competitividad del país. En su análisis, el hecho de que el estado uruguayo gaste por encima de lo que ingresa implica –obviamente- endeudarse, lo que deriva en un ingreso adicional de divisas a la economía para cubrir ese déficit, impactando en el tipo de cambio. En efecto, una expansión del gasto y del déficit no sostenible, obliga –a la larga- a elegir entre inflación o atraso del tipo de cambio.

En este contexto de preocupación por el déficit, Cortabarría apuntó a un asunto vinculado: el de las exoneraciones fiscales. En su discurso reconoció las virtudes del Uruguay como destino de inversiones, por su credibilidad y fortaleza institucional. Pero remarcó que, para que se concreten, muchas inversiones reciben beneficios fiscales de diverso tipo, en el marco de diversos regímenes de promoción. Para el dirigente ruralista, esto confirma que el problema de competitividad de la economía es esencialmente fiscal: si hay que exonerar para estimular la inversión, quiere decir que en su régimen tributario corriente, la economía tiene dificultades.

Este es un asunto relevante en la preocupación sobre la marcha de la economía y sobre la gestión macroeconómica, preocupación que comparten incluso en el propio ministerio que conduce Azucena Arbeleche. En los documentos adjuntos a la Rendición de Cuentas, elevada al Parlamento, se incluye –como todos los años- uno que analiza exhaustivamente el denominado Gasto Tributario, nombre algo equívoco que alude al monto que se deja de recaudar por las diversas exoneraciones tributarias.

El documento aclara que “si bien el gasto tributario (GT) se define como la pérdida de recaudación resultante de un tratamiento impositivo diferencial, no necesariamente es equivalente al ingreso que se obtendría en caso de eliminar la excepción que da lugar al mismo. El monto recuperable de recaudación dependería, entre otros factores, de los efectos del cambio en el comportamiento de los agentes económicos, algo claramente complejo de prever”.

“La implementación de medidas de gasto tributario por parte de los sucesivos gobiernos –continúa- pretende incentivar el desarrollo de actividades en lugares o sectores en los que, sin la presencia de esa política pública, cabe presumir que no se habrían desarrollado”. Los datos del documento son un insumo clave para evaluar todas estas políticas y –eventualmente- revisarlas, reconociendo que –dada la dinámica histórica de la política uruguaya- las decisiones de los gobernantes siempre están más proclives a exonerar que a terminar exoneraciones; es raro encontrar casos en que se termine, definitivamente, un régimen de beneficios. Los hay, pero confirman la regla.

Números

¿Qué dimensión tienen estas exoneraciones fiscales o Gasto Tributario? El referido documento realiza un cálculo específico para el período 2019-2021 y agrega una proyección para 2022. El Gasto Tributario estimado en 2022 asciende a más de 187.000 millones de pesos. La cifra equivale al 6,4% del PBI de ese año. Esta proporción era de 5,6% en 2019, de lo que se deduce que el Gasto Tributario está con una tendencia al alza en relación al PBI. El Gasto Tributario también aumenta en relación a la recaudación bruta de la DGI: pasa de 29 a 32% tomando los mismos años. Es una cifra realmente elevada, más allá de que –como se explicó líneas arriba- no puede deducirse linealmente que esa recaudación estaría disponible si se eliminaran las exoneraciones/beneficios.

Lo que sí ilustran los datos es que el Gasto Tributario tiene una enorme relevancia en la economía y los regímenes de beneficios y exoneraciones son claves, en especial para algunos sectores. En el cuadro adjunto se comparten los más importantes en cuanto a monto.

Análisis del gasto tributario en Uruguay durante el 2022.

Asimismo, dada la dimensión del Gasto Tributario, pueden estarse generando algunas asimetrías entre las empresas y trabajadores que están en régimen general (sin exoneración) y los que tienen beneficios. Y las asimetrías, en ciertos casos, pueden resultar injustas.

Hay que recordar que la economía implica una dinámica de recursos y factores de producción, que son utilizados por diversos rubros, según las oportunidades de mercado, relaciones de precios, etc. En el mercado de trabajo, por ejemplo, es bastante obvio que (dejando otros factores sin diferencias) un sector que tenga un régimen con beneficios va a tener mayor capacidad de captar personal que otro. En términos sectoriales, es lo que se busca. En términos de equilibrio y justicia económica, emergen tensiones. Mientras una empresa paga impuestos y se las ve en figurillas para retener personal, otra está exonerada y puede captar mejor el personal capacitado, en ocasiones proveniente de la primera. Las exoneraciones y beneficios son un arma económica potente, pero tienen doble filo.

Todas estas cuestiones tienen que incorporarse al momento de discutir sobre competitividad y, eventualmente, política tributaria. Hay que agregar que el análisis en el referido documento solo remite a los impuestos de la DGI, pero también hay regímenes de beneficios diversos e importantes en los aportes a la seguridad social. El hecho de que todavía más del 20% de los trabajadores no haga aportes, es expresivo de una cuenta pendiente. Y por supuesto, en el trasfondo de todo esto está la composición del gasto estatal y su productividad. O la falta de ella.