El crecimiento de las ciudades plantea nuevos desafíos para el ordenamiento urbano. La protección arquitectónica y la movilidad aérea obligan a repensar cómo y hacia dónde podrán expandirse las grandes urbes.
El crecimiento poblacional obliga a repensar la planificación de las ciudades y los límites que enfrenta su expansión vertical.
Las ciudades crecen, y eso es un hecho indudable. Se expanden de acuerdo a su crecimiento poblacional. A veces lo hacen hacia afuera y otras para arriba. Frente a este panorama, resulta crucial idear escenarios para atender las demandas propias del crecimiento poblacional frente a cuestiones como el proteccionismo arquitectónico y la movilidad aérea urbana, que ponen en cierta medida en compromiso la posibilidad de un crecimiento vertical.
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El espacio de las ciudades es finito. Por ende, corresponde preguntarnos ¿hacia dónde crecemos? ¿Qué limitaciones tenemos al crecimiento? ¿Cómo protegemos nuestro patrimonio arquitectónico frente a la necesidad de optimizar espacios?
Todo indica que la densidad poblacional en las urbes seguirá en aumento, tan es así que un informe de Naciones Unidas indica que el 68% de la población mundial vivirá en núcleos urbanos para el 2050. Mientras que actualmente el 55% de la población mundial habita en ciudades.
Vemos pues que esta tendencia aumenta al igual que la población mundial. Pero esto nos representa el desafío de repensar hacia dónde crecemos para alojar a la demanda poblacional creciente.
Frente a este escenario de crecimiento poblacional en centros urbanos, resulta necesario agudizar el ingenio. Y en este punto se vuelve esencial el planeamiento estratégico en materia de infraestructuras como articulador de políticas públicas para brindar servicios a las poblaciones venideras, así como también el derecho urbanístico como herramienta para articular el crecimiento vertical en las ciudades.
Las ciudades tienen principalmente dos formas de afrontar el crecimiento demográfico. Esto es, o bien mediante una expansión horizontal, transformando zonas suburbanas en urbanas. O bien mediante un crecimiento vertical, lo que conlleva al igual que el anterior, la necesidad de realizar inversiones en materia de redes de servicios públicos, transporte, educación y salud.
La necesidad de un plan maestro de ordenamiento territorial es clave. Tomemos como ejemplo nuevamente a la Ciudad de Buenos Aires, la misma cuenta con un Plan Urbano Ambiental (PUA - Ley N° 2930) que contiene disposiciones genéricas en cuanto a la utilización de los suelos de manera sostenible, el que es complementado por un código urbanístico, pero sin acciones concretas proyectando el flujo de crecimiento poblacional.
Un estudio de OCDE sobre el crecimiento poblacional en África demuestra la conveniencia de crecer hacia arriba para evitar así la pérdida de espacios verdes en las urbes.
También existe el crecimiento habitacional hacia el interior. Esto implica maximizar espacios dentro de las viviendas para el mejor aprovechamiento por metro cuadrado. Nótese que este concepto utiliza la premisa de maximización, distinta pero complementaria a la optimización de espacios. A modo de ejemplo, la zona céntrica de CABA comprendida entre las avenidas Santa Fe, Libertador, Alem, Paseo Colón, Belgrano y Carlos Pellegrini, fue objeto de bajas porcentuales en las tasas de ABL y de créditos a tasa preferencial para aquellas oficinas que cambien su destino a vivienda. Pero más allá de los incentivos, esto requiere de la voluntad de los propietarios en cambiar el reglamento de copropiedad y en algunos casos de adaptar la infraestructura interna para volverlos habitables. Lo cierto es que hoy vemos zonas de microcentro que parecen deshabitadas.
Recordemos que todos estos tipos de crecimiento –vertical, horizontal y hacia el interior– se producen en paralelo, pero en lo que aquí nos interesa detenernos es en el crecimiento vertical puesto que éste encuentra algunas limitaciones. Muchos de los lectores, al caminar un mismo barrio muchas veces encuentran un edificio donde antes había una antigua casona, y esto es un ejemplo de crecimiento vertical.
El crecimiento vertical de las ciudades está sujeto también a dos grandes factores. Por un lado, el proteccionismo del patrimonio arquitectónico que confronta permanentemente con el progresismo, mientras que por otro el concepto de la movilidad aérea urbana.
Focalicemos en este apartado sobre el proteccionismo. Y veamos el ejemplo de la Ciudad de Buenos Aires, frente a un crecimiento desmesurado de los permisos de edificación.
La Ciudad de Buenos Aires debió legislar el tema. En efecto, la Ley 3056 del año 2009 modificaba el procedimiento de Promoción Especial de Protección Patrimonial (PEPP), creado por otra ley de 2007, y establecía que la protección patrimonial debía incluir a los edificios públicos o privados construidos antes del 31 de diciembre de 1941.
Para que esta protección estuviese operativa, debía realizar un relevamiento de aquellas construcciones que daten de fecha anterior a 1941. Pero también no cualquier construcción de fecha anterior a 1941 se encontraba amparada por la norma, sino que, en forma previa a la demolición, debía ser sometido el permiso a autorizaciones por parte del Ejecutivo de la Ciudad, donde iban a ser analizadas distintas cuestiones para determinar si la construcción ameritaba ser conservada.
La falta de cumplimiento por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en la formación del catálogo del patrimonio arquitectónico a ser protegido generó por el año 2023 un planteo judicial para instar la conformación del catálogo de construcciones protegidas.
En el litigio judicial iniciado por la “Asociación Civil Basta de Demoler y otros c/ GCABA s/ amparo” fue reclamada por los actores la suspensión de cualquier autorización de demolición por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, hasta tanto sea finalizada la catalogación de las obras arquitectónicas anteriores a 1941.
Así fue que la Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires falló a favor de la Asociación Civil ordenando al Gobierno de la Ciudad completar el catálogo de obras arquitectónicas protegidas y, que hasta tanto eso no ocurra, abstenerse de autorizar demoliciones o modificaciones.
Ahora bien, con esta salvaguarda de inmuebles protegidos, el crecimiento vertical se vería complicado. Pero a ello agreguémosle un nuevo concepto que también limitaría el crecimiento vertical.
Otra limitante al crecimiento urbano vertical la encontramos en la movilidad aérea urbana, que precisa del uso de determinada franja de los cielos para realizar sus operaciones. Todos los ordenamientos jurídicos a nivel internacional aceptan ya la existencia de aeronaves no tripuladas para el transporte urbano.
Pero lo cierto es que la opción de que las urbes crezcan hacia arriba se encontraría limitada por esta nueva actividad de naturaleza interjurisdiccional. Veamos cómo.
Un punto crucial en la operatoria de las aeronaves de categoría certificada es la altura de vuelo, que se presenta como una limitante del crecimiento vertical de las ciudades.
Estamos hablando de una altura aproximada de 121 metros y en caso de sobrevolar zonas urbanas –aspecto crucial para el desarrollo de la movilidad aérea urbana– debería ser conjugado con el derecho urbanístico, sobre todo en la medida en que la movilidad aérea urbana se constituya como un obstáculo para el crecimiento de las ciudades hacia arriba; debiendo, por ende, limitar las alturas máximas de construcción en sus códigos de planeamiento urbano.
Esto representa un nuevo frente a compatibilizar entre el urbanismo y las competencias exclusivas de la Nación.
Vimos aquí con estudios de Naciones Unidas la proyección del crecimiento poblacional en las ciudades que indudablemente van a tener que crecer. La pregunta es ¿hacia dónde?
El interrogante que subyace es ¿si en tierra estamos limitados en cierta medida por el proteccionismo arquitectónico, y si en los cielos estamos también limitados por las alturas de vuelo establecidas a nivel internacional para el desarrollo de la movilidad aérea urbana? ¿Hacia dónde podemos crecer?
El uso de los cielos indudablemente es competencia nacional o federal.
Tal vez sea hora de repensar el esquema de alturas de vuelo, puesto que pueden constituirse como una barrera a la expansión vertical de las ciudades. En paralelo, incentivar con mayor ímpetu el crecimiento hacia el interior, así como también desarrollar un plan maestro de ingeniería urbanística con objetivos claros y acordes a las necesidades de las futuras generaciones.
Doctor en Derecho Administrativo por la Universidad de Buenos Aires, Magister en Derecho Administrativo por la Universidad Austral y especialista en transporte y puertos.