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La Seguridad Social es un terreno del derecho que ampara a la persona como tal y tiene como principal destinatario a la sociedad, con apoyo en la solidaridad, en la cobertura de las necesidades derivadas de ciertas contingencias sociales, económicas y culturales mediante el otorgamiento de prestaciones.
Se la concibe como derecho humano fundamental y en tal sentido la norma más significativa es la Declaración Universal de los Derechos Humanos celebrada en el año 1948, la cual expresa en su Artículo 22 que
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.
Por su parte la Organización Internacional del Trabajo, ha dicho que la seguridad social es: “La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de no ser así ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte, y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”. (OIT, 1984:3).
La Previsión Social, por su parte, tiene como objeto la protección de la vejez, la invalidez y las consecuencias de la muerte. Integra, junto con otras prestaciones de carácter contributivo y no contributivo, un amplio sistema de seguridad social que alcanza también la cobertura de salud, de asignaciones familiares, de desempleo y de riesgos de trabajo.
En la República Argentina existen una gran cantidad de regímenes previsionales que se derivan de la actividad laboral y del ámbito de desarrollo de ésta.
A nivel nacional, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) se conforma con las prestaciones del Régimen General – Regido por la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias, las ex Cajas Provinciales transferidas, las prestaciones otorgadas en el marco de las Leyes Nº 18.037, Nº 18.038 y otras leyes anteriores y los Regímenes Especiales.
Junto con SIPA, coexisten dentro del territorio más de 120 regímenes independientes: Caja de la Fuerzas Armadas, Caja de las Fuerzas de Seguridad Federales, más de 80 cajas de previsión y seguridad social para profesionales, 22 cajas de empleados municipales, 24 cajas de compensación o complementarias y 13 cajas de empleados provinciales. Adicionalmente, la legislación permite el establecimiento de nuevos regímenes y cajas complementarias. Esta fragmentación le impide al sistema, contar con una institucionalidad claramente definida, y posibilita la existencia de diferencias significativas en los requisitos de acceso, en la determinación del haber de sustitución y en la modalidad de movilidad a aplicar a los beneficios.
En líneas generales, los sistemas previsionales contenidos en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional se caracterizan por ser contributivos, bajo un régimen de reparto y con un financiamiento mixto. Esto es, sostenido en base a los aportes y contribuciones realizados por trabajadores y empleadores, respectivamente, más los recursos tributarios, asignados por ley en forma específica para su financiamiento y, eventualmente, ante insuficiencia del total de recursos del sistema para la atención del gasto generado, con recursos tributarios del Tesoro Nacional o vía endeudamiento.
Por ello, la situación financiera de dichos sistemas resulta un condicionante clave de la salud fiscal y del desarrollo del país.
En Argentina, la normativa aplicable para la movilidad de las prestaciones previsionales fue sufriendo cambios a lo largo del tiempo. Se describe a continuación la evolución de las modalidades de actualización de las prestaciones normadas a través de las diferentes leyes previsionales y normativas específicas:
Precursor de la movilidad de haberes. Creó un suplemento variable sobre el haber mensual para compensar las oscilaciones del costo de vida.
(Artículo 1º): El Poder Ejecutivo, a propuesta de las Cajas Nacionales de Previsión y en consideración a las oscilaciones del costo de vida, puede establecer suplementos móviles o bonificaciones sobre el haber de las jubilaciones y pensiones.
(Artículo 2º): “El haber de la jubilación ordinaria será equivalente al 82 % móvil, de la remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función de que fuere titular el afiliado, a la fecha de la cesación en el servicio o al momento de serle otorgada la prestación, o bien al cargo, oficio o función de mayor jerarquía que hubiese desempeñado”. Ello refiere a la aplicación en las 11 cajas jubilatorias que nucleaban al grueso de los trabajadores y trabajadoras del país. Es decir, se trata de una movilidad por rama de actividad, vinculada directamente a la actualización de las remuneraciones (según cargo) de los trabajadores activos.
Para el caso de las remuneraciones con ítems variables, cuyo monto no depende de un cargo, dicha norma señala que “[…] la actualización de las prestaciones se efectuará anualmente mediante la aplicación de los coeficientes en razón del índice del costo de vida, obtenido por la Dirección Nacional de Estadística y Censos”. Es decir, aparece un índice general de actualización del haber vinculado a la inflación y una periodicidad determinada: anual.
(Artículo 51): Los haberes de los beneficios serán móviles. La movilidad se efectuará mediante un coeficiente…” que “…será fijado por el Poder Ejecutivo en función de las variaciones del nivel general de remuneraciones”.
Aprueba un nuevo T.O. (reemplaza T.O. por Resolución Nº 807/74) y sustituye el art 52 estableciendo que:
Dentro de los 60 días de producida una variación mínima del 10% en el nivel general de las remuneraciones, la Secretaría de Seguridad Social dispondrá el reajuste de los haberes prestacionales determinando la variación en base a una Encuesta Permanente (ENGR) publicada en el Boletín Oficial, efectuada por esa Secretaria, que pondere las variaciones del nivel general de las remuneraciones producidas en empresas representativas de las diversas actividades de producción, y en relación al número de afiliados en ellas.
Al tiempo de su sanción, establecía en el Artículo 32 que los haberes de las prestaciones que se otorgaran por el Régimen Público de Reparto, serían móviles y que su incremento se produciría cada vez que existiera una variación entre dos determinaciones consecutivas del valor del Aporte Medio Mensual Obligatorio (AMPO), las que debían realizarse cada seis meses –marzo y septiembre de cada año, conforme el Decreto Nº 2433/93–, no pudiendo en ningún caso representar una disminución en el monto nominal de dichos haberes. El AMPO, establecido en la Ley Nº 24.241, era un índice que se obtenía dividiendo el promedio mensual de los aportes personales de los trabajadores en relación de dependencia y 11 de los 27 puntos porcentuales sobre la renta de los trabajadores autónomos sobre el total de aportantes.
(Artículo 7º, Inciso 2): dispuso que la movilidad sería determinada por la ley de presupuesto, pasando a depender del arbitrio del legislador. Asimismo, dicha movilidad podría ser distribuida en forma diferenciada a fin de incrementar las prestaciones mínimas.
“Para beneficios ya otorgados: a) anteriores al 1º de abril de 1991: Índice General de Remuneraciones, b) comprendidos entre el 1º de abril de 1991 y 23 de marzo de 1995: Disposiciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y por organismos de su dependencia. En ningún caso esta movilidad podrá consistir en una determinada proporción entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos”.
La Cámara Nacional de la Seguridad Social declaró la inconstitucionalidad del Artículo 7º, Inciso 2, por considerar que impide la vigencia de la garantía contemplada en el Artículo 14 Bis de la CN (autos GOMEZ LIBRADO BUENAVENTURA c/ ANSES s/ Movilidad Jubilatoria).
Sustituye el AMPO por el MOPRE (Módulo Previsional) como unidad de referencia, cuyo valor debía ser fijado anualmente por el Estado por medio de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Economía y Obras y Servicios Públicos, de acuerdo con las posibilidades del Presupuesto General de la Administración.
Desde la reinstauración de la movilidad automática y general para las prestaciones previsionales, a fines del año 2008, diversas normas han afectado esta cuestión.
· La Ley Nº 26.417 (2008)
Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público
(Vigente desde marzo 2009 hasta septiembre 2017).
Dicha Ley de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público, se caracterizó por:
- Establecer dos reajustes de los haberes por año, en los meses de marzo y septiembre.
- Utilizar una fórmula combinada de dos variables 50% Salarios y 50% Recaudación tributaria afectada por beneficio.
- Contener también una restricción referenciada a los recursos del sistema (1.03 puntos de los recursos/ beneficios).
- En el proyecto original había otro condicionante, que consistía en que: del total del aumento de la recaudación dividido por la cantidad de beneficios se apartaba un 10 por ciento de la suba para el Fondo de Garantía del sistema previsional. Ello finalmente no fue incorporado a la ley.
La Ley 26.417 fue reglamentada por la Secretaría de la Seguridad Social de la siguiente manera (parte pertinente del art. 14 de la Resolución SSS Nº 6/2009).
· La Ley Nº 27.426 (2017)
Reforma Previsional e Índice de Movilidad Jubilatoria.
(Vigente desde marzo 2018 hasta diciembre 2019)
Dicha Ley Nº 27.426 (2017): crea otra formulación de movilidad:
- Cambia los indicadores de la movilidad: la define como una combinación de 70% Inflación (IPC) y 30% Salarios (RIPTE).
- Cambia periodicidad en la actualización, que pasa a ser trimestral.
- Garantiza a los beneficiarios contributivos un haber previsional mínimo equivalente al ochenta y dos por ciento (82%) del valor del Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM).
· La Ley Nº 27.541 (2019)
Emergencia Previsional y suspensión de la Fórmula de movilidad de la Ley Nº 27.426.
En el Artículo 55.- TÍTULO VI - Haberes previsionales. Aumentos salariales establece:
“A los fines de atender en forma prioritaria y en el corto plazo a los sectores de más bajos ingresos, suspéndase por el plazo de ciento ochenta (180) días, la aplicación del artículo 32 de la Ley Nº 24.241, sus complementarias y modificatorias.
Durante el plazo previsto en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo nacional deberá fijar trimestralmente el incremento de los haberes previsionales correspondiente al régimen general de la Ley Nº 24.241, atendiendo prioritariamente a los beneficiarios de más bajos ingresos…”.
Asimismo establece que: “…El Poder Ejecutivo nacional convocará una comisión integrada por representantes del Ministerio de Economía, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y miembros de las comisiones del Congreso de la Nación competentes en la materia que, durante el plazo previsto en el primer párrafo, proponga un proyecto de ley de movilidad de los haberes previsionales que garantice una adecuada participación de los ingresos de los beneficiarios del sistema en la riqueza de la Nación, de acuerdo con los principios de solidaridad y redistribución.”
A partir de la sanción de dicha Ley, el PE ha dictado por decreto las movilidades correspondientes a marzo, junio, septiembre y diciembre de 2020.
La mencionada Ley fue aprobada el 29 de diciembre de 2020 y promulgada el 3 de enero de 2021. Se toma como parámetros, la combinación de los índices de evolución de los salarios (índice Ripte), desde el MTSS, empleo registrado y los salarios no registrado que mide INDEC (el mayor de estos índices es el que aplica) y de la recaudación ANSeS por partes iguales (50% en cada caso, 50% salarios y 50% recaudación Anses).
El primer aumento del año 2021 (marzo) es de 8,07% que se desprende de la fórmula de movilidad actual. Así mismo, se sumarán dos bonos de $1.500 para todos los jubilados y pensionados con ingresos de hasta $30.856.
Estos bonos se otorgarán en los meses de abril y mayo de este año.
De esta manera, la jubilación mínima subirá a $20.571 y la jubilación máxima ascenderá $138.426.
Este es el primer incremento que se realizará bajo la Ley 27.609 de Movilidad Jubilatoria y alcanzará a 8,3 millones de jubilaciones y pensiones y 9,6 millones de asignaciones (Asignación Universal por Hijo, Asignaciones Familiares, Asignación Universal por Embarazo, entre otras).
La volatilidad macroeconómica argentina, materializada en fuertes variaciones en el PBI, el empleo, la inflación y los salarios reales, han potenciado los efectos que un esquema de movilidad previsional pueda tener en la situación fiscal, en la distribución del ingreso entre su población y, por ende, en la evolución macroeconómica del país. Por ello, la intervención de la política sobre la definición de la movilidad a aplicar ha tenido cierta recurrencia en el tiempo, atento a su capacidad de producir efectos fiscales y distributivos en el corto plazo.
El criterio refrendado por los fallos del Poder Judicial le otorgan al haber previsional un carácter sustitutivo del salario y una proporcionalidad con éste. Ello implica que, más allá de la pérdida en el poder adquisitivo que pudiera objetivar el haber, lo que resulta más relevante para la jurisprudencia es la relación con la evolución de los salarios.
En los últimos 40 años han existido incumplimientos del Estado Nacional a la obligación de otorgar adecuadamente la movilidad de las prestaciones del sistema previsional. De esta manera, sucedieron a profundas crisis económico-sociales y que derivaron en un proceso de alta litigiosidad judicial.
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