Los superpoderes y los subpoderes

El forcejeo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo por los superpoderes presupuestarios demuestra una falta de cooperación mutua que hace imposible implementar políticas de largo plazo. El buen funcionamiento del Estado requiere de un acuerdo cooperativo entre sus dos poderes de gobierno. Ambos gobiernan, aunque lo hagan a través de medios diferentes. No son dos poderes independientes, como sí lo es la Justicia, sino que comparten responsabilidades y eso los obliga a buscar entendimientos entre sí.

Los conflictos deben ser la excepción. La diferencia de roles es la que hay entre las decisiones estratégicas y generales, que exigen una discrecionalidad de tipo político, y las decisiones de ejecución administrativa de esas políticas generales, que exigen un grado de discrecionalidad ejecutiva, de gerenciamiento, vinculada con la adaptación de reglas generales a condiciones contingentes particulares. Las primeras deberían ser asumidas por el Congreso y las segundas, por el Ejecutivo.

El cambio ideológico que sufre el Congreso con el correr de los años es muy inferior al que sufre el Ejecutivo, y eso lo hace más idóneo para las decisiones estratégicas. El caso argentino es bien diferente y no, como se sugiere muchas veces, sólo porque el presidente de turno se exceda en su ejercicio del indiscutible presidencialismo que prevé nuestra Constitución. Nuestra cultura política carece de esa autocomprensión de ambos poderes como corresponsables del gobierno.

Los miembros del Congreso se perciben a sí mismos, muchas veces, sólo como un conjunto selecto de ciudadanos legitimados para asumir una responsabilidad testimonial de excepción. La utilizan a favor del Ejecutivo, cuando están en el oficialismo, o a favor de la limitación del Ejecutivo por medio de las reglas constitucionales y los derechos generales en abstracto, cuando están en la oposición. Se diría que se sienten demasiado representantes y poco gobernantes.

Por el contrario, nuestra cultura considera que es el gobierno de turno el que debe fijar las políticas estratégicas. Por ello, cuando el gobierno se va, esas políticas cambian y vienen otras. No importa que hayan sido instrumentadas formalmente mediante leyes. Eso es sólo formal. Cuando viene otro gobierno, cambian nuevamente todas las leyes. (A veces, cuando el cambio es muy radical, hasta se pretende cambiar toda la jurisprudencia también.)

Facultades compartidas

La Constitución nacional no prevé la ejecución de un plan de gobierno de parte del Ejecutivo sin la intervención aprobatoria del Congreso, pues supondría un plan de uno solo de los dos poderes que comparten las responsabilidades de gobierno (el de horizonte más «miope»). La oposición parlamentaria reivindicó con razón esas facultades compartidas que le corresponden al Parlamento, pero lo hace principalmente recurriendo al amparo del texto constitucional, y no a su propia práctica de ejercicio del poder que pretende serle arrebatado. No queda suficientemente claro que lo que reivindicó para sí sea la facultad de gobernar a través de la sanción del Presupuesto. Más bien parece reivindicar la facultad de no ser ignorado del todo en la aprobación formal de ese proceso.

El oficialismo parlamentario, por su parte, tampoco reclamó lo que no desea, ya que esa facultad la ejercen ya sus propios partidarios desde el Ejecutivo, y se da por conforme con eso. No sienten sus miembros que, como legisladores, les corresponda nada propio en ese ejercicio de gobierno que es la sanción anual del Presupuesto. Pero se equivocan: lo que sus partidarios en el Ejecutivo no pueden hacer es lo que sólo un Congreso puede hacer, a saber, gobernar mediante políticas generales de largo plazo. Esta facultad estratégica, sin embargo, no parece reclamarla ningún legislador, ni oficialista, ni opositor, y no lo hacen ahora ni antes. El legislador argentino no se siente parte del gobierno de la Nación, sino fundamentalmente «caja de resonancia» de las discusiones políticas. Y, en casos extremos, testigo privilegiado para acceder a la Justicia en nombre de la Constitución o los derechos generales, con la pretensión de ser más escuchado de lo que lo sería un ciudadano común, un privilegio que tampoco le corresponde legítimamente. Ni las personas que ocupan el Ejecutivo ni las que ocupan cargos en el Legislativo hacen bien en actuar así, pues están interpretando mal el sistema republicano de gobierno. Pero la cultura política de la dirigencia argentina es así. El problema es que este sistema lleva indefectiblemente al fracaso, porque nadie piensa ni instrumenta políticas, sólo actos de gobierno. Los superpoderes son sólo la cristalización formal de esta concepción equivocada, la parte visible de un grave error políticoinstitucional.