Discurso de Anne Krueger, Vicedirectora del Fondo Monetario Internacional, en el Consejo de las Américas. Departamento de Estado norteamericano, Washington DC, 7 de mayo de 2002

Gracias por la oportunidad de estar hoy aquí y compartir con ustedes nuestra opinión sobre el panorama económico para las Américas. Como resultado de las crisis globales comunes y de los sucesos locales adversos, las Américas -junto con el resto del mundo- experimentaron, el año pasado, una recesión inusualmente sincronizada. La crisis, al menos, tuvo un impacto relativo en la mayoría de los países. En parte, esto se debe al fuerte consumo norteamericano, al crecimiento intenso y continuo del volumen de exportaciones de América latina y a las repercusiones limitadas de la crisis en Argentina. Más importante aún, en América latina refleja los logros importantes de las políticas que restablecieron el crecimiento en los 90: programas de ajuste que redujeron la dependencia de los ahorros externos, menor inflación y políticas fiscales fuertes, todo esto combinado con reformas estructurales que reemplazaron las estrategias intervencionistas internas por una mayor apertura y confianza en las señales del mercado, y que permitieron que los tipos de cambio absorbieran parcialmente cualquier crisis externa. Estos logros ofrecen una plataforma sobre la cual se puede crear una recuperación fuerte y sostenida. Si bien la recesión fue común al norte y al sur, las políticas adoptadas fueron necesariamente diferentes. Estados Unidos y Canadá implementaron políticas fiscales y monetarias cada vez más expansionistas para respaldar una pronta recuperación. Pero la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños, a causa de sus finanzas públicas más débiles, se vieron obligados a implementar políticas más restrictivas.

No debe sorprender, entonces, que los desafíos futuros también difieran. Cuando la recuperación se afiance, Estados Unidos y Canadá necesitarán retirar el estímulo que inyectaron a sus economías. América latina debe seguir fortaleciendo su posición fiscal y su control financiero, permitiendo utilizar cautelosamente la política monetaria para respaldar la recuperación. Basarse en la reforma estructural pasada también puede estimular el crecimiento en el largo plazo.

En Argentina, el desafío, obviamente, cobra una magnitud diferente. La economía se contrajo casi el 5% el año pasado y se achicará aún más este año. Es esencial que las autoridades tomen medidas rápidas y decisivas para implementar los cimientos de un programa económico convincente que pueda restablecer la estabilidad y el crecimiento.

Permítanme explayarme brevemente sobre este sumario. Empezaré refiriéndome a los recientes sucesos económicos, antes de preguntar por qué las consecuencias de la crisis argentina fueron relativamente modestas. Luego me referiré a las perspectivas y los desafíos a corto plazo. Sabrán entender que no puedo decir mucho sobre la Argentina, pero formularé algunos comentarios breves antes de concluir.

2. Sucesos económicos recientes

El crecimiento económico se desaceleró un promedio de apenas el 1% en las Américas el año pasado. Es el desempeño más pobre en veinte años.

La gravedad de la recesión varió de un país a otro:

-La Argentina y su vecino Uruguay tuvieron el peor desempeño, con una importante caída de la producción por tercer año consecutivo;

-México, Perú y algunos países de América central y el Caribe experimentaron un estancamiento de sus economías, sin ningún cambio en su PBI o, en su defecto, un cambio menor;

-Estados Unidos, Canadá, Bolivia, Brasil y Colombia registraron un crecimiento modesto de entre el 1% y el 2%;

-Chile, República Dominicana, Ecuador, Venezuela y Trinidad y Tobago fueron los países de mejor desempeño, con un crecimiento de alrededor del 3% o más.

A pesar de estas diferencias, la crisis estuvo inusualmente sincronizada. Las economías norteamericana y latinoamericana fueron menos divergentes en los últimos años y la dispersión de las tasas de crecimiento en América latina y el Caribe también fue muy baja. En parte, esto reflejó crisis comunes en la economía mundial, en particular el golpe a la confianza posterior al 11 de septiembre, que aumentó la demanda de activos líquidos y socavó las industrias turísticas.

La sincronización también reflejó el crecimiento del comercio y la integración financiera en el hemisferio, que aumentó el impacto negativo de la débil demanda norteamericana de las economías canadiense, mexicana, centroamericana y caribeña. Los vínculos financieros también hicieron que la inversión y el sentimiento comercial funcionaran en tándem en Estados Unidos y América latina. Finalmente, la crisis sincronizada reflejó disturbios locales separados pero coincidentes, entre ellos el estallido de la burbuja tecnológica en Estados Unidos, la crisis energética en Brasil, los desastres naturales en América central, un estallido de la aftosa en Uruguay y la crisis argentina.

Con excepción de la Argentina, la recesión ha sido relativamente modesta hasta el momento. En Estados Unidos, un crecimiento anual del 3% en el consumo ayudó a compensar una marcada caída de la inversión comercial y de los inventarios. En América latina, la actividad se vio favorecida por el continuo crecimiento en los volúmenes de exportación en la mayoría de los países, ayudado, en la mayoría de los casos, por regímenes de tipos de cambio flexibles.

Sin embargo, a pesar de ser relativamente modesta, la recesión fue suficiente como para debilitar los mercados laborales. En Estados Unidos, el empleo en el sector privado cayó más del 1% y el empleo industrial, más del 7%, lo cual colocó al desempleo en su nivel más alto en seis años y medio. El empleo industrial también cayó el 6% en México. Las tasas de desempleo aumentaron en toda América latina, donde las únicas excepciones fueron Chile, Ecuador, República Dominicana y Trinidad y Tobago. Y, en cada uno de estos casos, el desempleo se mantuvo alto comparado con los niveles históricos nacionales.

La inflación, en cambio, fue baja en gran parte de la región. Las políticas monetarias y fiscales prudentes, la desaceleración de la actividad y el debilitamiento de los mercados laborales contribuyeron.

Los flujos de capital hacia América latina y el Caribe cayeron marcadamente en el verano y el otoño de 2001, en respuesta al drama que se gestaba en la Argentina. Pero, para fin de año, se recuperaban fuertemente a pesar de la creciente expectativa de que Argentina entraría en cesación de pagos. Sólo Uruguay sufrió importantes repercusiones financieras. Salvo en el caso de la Argentina, los flujos netos de capital privado a la región se mantuvieron relativamente estables en 2001 en general, en 43.000 millones de dólares, muy por debajo, de todas maneras, de los 60.000 millones de dólares registrados anualmente entre 1996 y 1998. La inversión extranjera directa siguió representando la mayor parte de los influjos netos, aunque en materia de cartera de inversión llamó la atención que las dificultades de la Argentina no impidieran que un récord de 12 emisores de bonos accedieran al mercado.


3. ¿Por qué el contagio de la Argentina fue tan limitado?

Antes de volver a referirme a las políticas, vale la pena discutir brevemente por qué el contagio económico y financiero de los problemas de la Argentina fue tan limitado, en comparación con la manera en que se expandieron las crisis financieras de los mercados emergentes a fines de los 90.

El contagio en el mercado de bonos fue importante hasta el pasado mes de octubre, cuando las consecuencias en toda América latina aumentaban al ritmo del deterioro del riesgo crediticio argentino. Pero, como mencioné anteriormente, la emisión de bonos también se mantuvo saludable.

Las repercusiones también fueron importantes en los mercados monetarios hasta octubre. Pero, desde entonces, las cosas mejoraron. El real brasileño y el peso chileno se depreciaron el 30 y el 20% respectivamente entre el segundo y el tercer trimestre de 2001, pero se recuperaron posteriormente. Uruguay, que tiene vínculos financieros particularmente estrechos con la Argentina, sufrió fuertes presiones sobre su moneda a comienzos de este año, pero estas presiones parecen haber cedido marcadamente, si no del todo, una vez que las autoridades adoptaron un régimen de tipo de cambio flexible. Permítanme mencionar brevemente cinco factores que podrían ayudar a explicar por qué el contagio no fue más importante:

-Primero, la sólida gestión macroeconómica en gran parte de la región aumentó la confianza. Lo mismo es válido para el progreso en reforma estructural en muchos países y la mayor confianza en la flexibilidad del tipo de cambio.

-Segundo, los vínculos comerciales y financieros entre la Argentina y la mayoría de sus vecinos siguen siendo relativamente limitados. Sólo en Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay la Argentina representa más del 10% del comercio total. La Argentina importa productos manufacturados, pero no representa un mercado particularmente importante para los exportadores latinoamericanos -el 1% del PBI de Bolivia, Brasil y Chile; el 2% del de Uruguay y el 4% del de Paraguay.

-Tercero, el contagio fue limitado porque, en general, la cesación de pagos de la Argentina ya estaba anunciada. De hecho, la crisis pareció desarrollarse en cámara lenta. En consecuencia, los inversores tuvieron muchas oportunidades para reestructurar sus carteras con anticipación. Con excepción de Uruguay, la mayoría de los bancos latinoamericanos sólo estuvieron expuestos mínimamente a la crisis argentina. El sector empresario chileno tiene grandes inversiones en la Argentina y reportó pérdidas sustanciales, pero no lo suficientemente importantes como para tener un impacto significativo en la bolsa o el sector bancaria chileno.

-Cuarto, una mejor y más oportuna información económica estimuló una mayor discriminación de los inversores. Este es un ejemplo importante de cómo el esfuerzo global por reformar la arquitectura del sistema financiero internacional está dando sus frutos.

-Quinto, la búsqueda de una mayor diversificación de la cartera de inversiones en un entorno de amplia liquidez global, bajas retribuciones en Estados Unidos y una creciente preocupación por la calidad de los bonos corporativos norteamericanos después que Enron favoreció a mercados grandes y relativamente líquidos como México y Brasil. La participación de la Argentina en el índice de bonos de mercados emergentes EMBI-Plus cayó de un pico de casi 30% a fines de 1998, 15% a fines de octubre pasado y apenas 2% en la actualidad.


4. Desarrollo de políticas y perspectiva a corto plazo

Cuando se desencadenó la recesión global, Estados Unidos y Canadá aliviaron significativamente su política monetaria. En Estados Unidos, la Reserva Federal redujo la tasa de los Fondos Federales no menos de 11 veces, llevándola al 1,75%, su nivel más bajo en 40 años. La verdadera tasa de interés llegó prácticamente a cero, en respaldo del crédito para consumo y bienes raíces (aunque las tasas a largo plazo se mantuvieron relativamente firmes). En Canadá, la tasa de interés de overnight se redujo drásticamente: en 375 puntos base desde enero de 2001 hasta enero de este año.

La política fiscal también se volvió expansionista. En Estados Unidos, se espera que el presupuesto pase de un excedente del 2% del PBI en el año fiscal 2000 a un déficit apenas por debajo del 1% del PBI en el año fiscal 2002. Gran parte de esta distensión refleja un cambio en el balance presupuestario estructural, que a su vez refleja los recortes impositivos del pasado mes de junio y el gasto asociado con la seguridad. Este es un cambio más importante del que vimos en la recesión de 1990, cuando la política monetaria prácticamente absorbió todo el cambio. En Canadá también la política fiscal fue sustentadora, gracias a recortes impositivos programados y al accionar de los estabilizadores automáticos.

De cara al futuro, en un momento en que la confianza de empresarios y consumidores está en alza, parece razonable esperar un crecimiento del PBI de alrededor del 2,25% este año en Estados Unidos. La inversión, probablemente, vaya a la cabeza, mientras que el consumo tal vez sea restringido como consecuencia de los mercados laborales deprimidos y los efectos menguantes de los recortes impositivos. El crecimiento en Canadá probablemente sea aún más fuerte, ya que los indicadores sugieren que ya está en marcha una sólida recuperación. En ambos países, por ende, será importante que las autoridades juzguen cuidadosamente cuánto estímulo económico hace falta todavía. Si la recuperación sigue siendo fuerte, en los próximos meses tendrán que regresar a una postura más neutral. Canadá ya aumentó las tasas 25 puntos base. La Reserva Federal también tomó una medida en esta dirección, pasando de un "criterio negativo" a una evaluación más equilibrada de los riesgos futuros. Los mercados ahora esperan que las tasas a corto plazo aumenten marcadamente durante el verano.

La historia en América latina y el Caribe fue bastante diferente. Dejando de lado a la Argentina, la política fiscal fue asombrosamente restrictiva el año pasado, lo cual, en la mayoría de los casos, reflejó los esfuerzos de consolidación y una reforma fiscal estructural en marcha. Bolivia y Venezuela distendieron la política en un intento por mitigar la recesión y Venezuela, específicamente, se vio obligada a virar su curso a comienzos de este año por varias presiones sobre su moneda. Unos pocos países, entre ellos Panamá, dejaron actuar a los estabilizadores automáticos. Pero, en términos generales, la postura fiscal de la región se ajustó entre el 0,5 y el 1 % del PBI.

Los aumentos impositivos fueron el arma principal que llevó la relación promedio ingresos-PBI a un 13,7% récord. Las medidas incluyeron tasas más altas del impuesto al valor agregado, un mayor uso del impuesto a las transacciones financieras y reducciones en las excepciones impositivas. Los intentos por reducir el gasto público fueron menos exitosos debido a normas rígidas en materia de salarios y pensiones y a una resistencia política en general.

En cuanto a la política monetaria, Bolivia, Chile, Colombia, República Dominicana y México pudieron reducir las tasas de interés, y con prudencia. Pero todos excepto Bolivia combinaron esto con un ajuste fiscal. Las economías caribeñas más pequeñas también distendieron la política monetaria para compensar el impacto del 11 de septiembre en sus ingresos turísticos. Pero las economías latinoamericanas más grandes ajustaron la política monetaria para fortalecer la credibilidad frente a la recurrente presión sobre sus monedas. Brasil y Chile pudieron relajar su posición en parte este año cuando esta presión cedió.

De aquí en adelante, con excepción de la Argentina, el FMI proyecta que el crecimiento de la producción en América latina y el Caribe cobrará fuerza a partir del trimestre actual en adelante, a los talones de la recuperación de la economía norteamericana y global y el consiguiente fortalecimiento de los precios de los commodities. El crecimiento regional (dejando de lado a la Argentina) alcanzaría entonces una tasa anual de alrededor del 4% para fin de año. Esto implicaría un crecimiento de medio punto en la región este año, alcanzando el 3,5% en 2003. Se proyecta que la inflación en la mayoría de los países se mantendrá en niveles bajos.

Sin embargo, hay varios riesgos que amenazan este panorama relativamente benigno:

-Primero, los mercados financieros externos podrían ser menos receptivos de las economías de mercados emergentes a medida que la recuperación norteamericana cobre fuerza y aumenten las tasas de interés.

-Segundo, si bien la economía norteamericana está teniendo un desempeño más fuerte de lo esperado, los riesgos de desaceleración siguen existiendo. Una mejora más débil en Estados Unidos demoraría la recuperación en América latina y especialmente en México.

-Tercero, los cronogramas políticos internos podrían perturbar a los inversores, ya que tendrán lugar cinco elecciones presidenciales en la región antes de fin de año.

-Cuarto, el contagio de la Argentina podría resultar más perjudicial de lo que fue hasta la fecha. Algunos analistas también temen un "contagio político" en un escenario en el que los países se alejan de las reformas de mercado y de la integración a la economía mundial. Pero muchos países latinoamericanos ya recorrieron antes ese camino con resultados poco felices.

Frente a estos riesgos, el principal desafío en el corto plazo será respaldar la recuperación a través de la política monetaria, pero sin poner en peligro el valioso progreso que se hizo en la reducción de la inflación, el aumento de la credibilidad y la implementación de políticas estructurales que favorecen el crecimiento. Esto implica que la política fiscal tendrá que seguir siendo ajustada para contener el crecimiento de la deuda pública. Las medidas destinadas a aliviar el impacto social de la desaceleración tendrán que ser compensadas con aumentos impositivos o recortes del gasto en áreas menos importantes.

Al mismo tiempo, es importante seguir avanzando a partir de las reformas estructurales de los últimos años. Es la única manera de obtener un crecimiento fuerte y sostenido en el mediano y largo plazo. Muchos países ya hicieron progresos significativos, pero siempre hay lugar para más. Entre las prioridades en toda la región figuran: la reforma de los mercados laborales para estimular la creación de empleos; la reducción de la vulnerabilidad del sistema financiero; el fortalecimiento de los sistemas tributarios; el mejoramiento de la regulación de las inversiones privadas en el servicios públicos; una mayor liberalización de las cuentas comerciales y de capital, y una mejor calidad de la gobernabilidad.

Antes de terminar, permítanme decir algo sobre los desafíos únicos a los que se enfrenta la Argentina y de qué manera estamos trabajando con las autoridades para encarar estos desafíos, de manera que la Argentina pueda salir lo antes posible de la crisis actual y sentar las bases para el retorno a un crecimiento sostenido.

Ustedes deberían saber que, al colaborar en el desarrollo de un programa de este tipo para la Argentina, hablamos con varios sectores en la Argentina y también consultamos a varios expertos de otros países. No se puede dudar del compromiso de la comunidad internacional para ayudar a que la Argentina salga de la crisis actual, pero este apoyo debe estar dirigido a un programa lo suficientemente fuerte y amplio como para recuperar la confianza del pueblo argentino.

Se hicieron progresos en marzo y abril al desarrollar los puntos principales de un programa económico abarcativo que ayude a recuperar la confianza. Nuestros primeros contactos con el nuevo equipo económico del ministro Lavagna nos indican que nuestras discusiones seguirán adelante y que el nuevo equipo tomará medidas rápidas para consolidar y avanzar en base al progreso que se hizo en los últimos meses. Por cierto, el plan de 14 puntos presentado por el presidente y los gobernadores provinciales reconoce la necesidad de un enfoque abarcativo para abordar la situación actual de la Argentina. Ahora ese plan tiene que desarrollarse en un programa consistente y sustentable. Para eso, entre los pasos clave que se deben tomar figuran:

-Primero, restablecer el orden del sistema bancario, del sistema de pagos y del mercado de cambio extranjero. Un marco sólido de políticas macroeconómicas, de más está decirlo, resulta esencial. Debe ser una parte central de un paquete abarcativo para restablecer la confianza en los bancos.

-Segundo, modificar la ley de quiebras y derogar la ley de subversión económica, para proporcionar un marco legal consistente con las normas internacionales. Esto es esencial para recuperar un flujo de crédito y restablecer la confianza de los inversores nacionales y extranjeros, sin los cuales será muy difícil recuperar la inversión y el crecimiento en la Argentina. Las autoridades argentinas esperan que el Congreso apruebe estos importantes cambios legales esta semana.

-Tercero, solucionar las debilidades fiscales en el corazón de las dificultades de la Argentina y restablecer un presupuesto consolidado sólido a mediano plazo. Por supuesto, reconocemos que existen límites para el ajuste que se puede lograr en medio de una fuerte contracción de la economía. Y también es importante fortalecer la red de seguridad social en este momento difícil. Sin embargo, recuperar la confianza y sentar las bases para el crecimiento a mediano plazo exigirá una pronta implementación de reformas estructurales clave que puedan preparar el camino para una postura fiscal sustentable. Precisamente en este contexto enfatizamos la importancia de incluir a las provincias en el marco fiscal y de buscar un pronto fin a la tendencia de algunas provincias de emitir papel que circula como un sustituto del dinero.

Esperamos poder trabajar con el ministro Lavagna y su equipo en el desarrollo de un programa sólido que incorpore estoe elementos. Ya tenemos un equipo técnico trabajando en Buenos Aires y otro listo para partir en breve. Suponiendo que se haga un progreso adecuado en el programa, estarían dadas las condiciones para que retorne una misión plena a fin de continuar las negociaciones. La situación, claramente, sigue siendo volátil y los riesgos, significativos. De modo que resulta esencial que el nuevo equipo económico tome medidas rápidas y decisivas.


5. Conclusión

Para terminar, a pesar de los inmensos desafíos a los que se enfrenta la Argentina, hay buenos motivos para ser optimistas. La recuperación está en marcha en el norte y el sur no está tan lejos. El desafío consiste en alimentar y sostener esa recuperación. En Estados Unidos y Canadá, eso significa regresar a una postura monetaria más neutral. En América latina y el Caribe, significa reconstruir la credibilidad a través de una reforma fiscal y estructural continua, otorgándole a la política monetaria mayor espacio de maniobras. La reforma fiscal y estructural también son ingredientes clave para un crecimiento fuerte y sostenido en el largo plazo. América latina hizo progresos significativos en estos frentes en los últimos años y los futuros esfuerzos sin duda se verán recompensados.

Esta es una agenda que, sin dudas, plantea desafíos. Pero se puede cumplir y nosotros, en el FMI, estamos dispuestos a ayudar en todo lo que podamos.

Gracias.