Las tarifas y la trampa sin salida

Fernando Navajas

Los subsidios tarifarios no son necesariamente una mala palabra en el lenguaje mundial. Han sido y son componentes transitorios o permanentes de la política pública de muchos países del mundo. En algunos casos la decisión de subsidiar puede provenir de tratar de aislar temporariamente a las economías del shock de precios internacionales. En otros, buscan encontrar soluciones más sostenibles y que pueden involucrar subsidios inteligentes a la demanda o la oferta y tecnologías más baratas y limpias. En otros, puede ser un subproducto no deseado de una crisis macroeconómica, como el caso de la Argentina en 2002 o de muchos episodios históricos anteriores en nuestro país. Pero en otros casos, y aquí viene el problema, la intervención en los precios de la energía es parte de una política permanente que busca realizar transferencias generalizadas de subsidios a los votantes a expensas de las empresas proveedoras, del fisco y los contribuyentes o de los mismos votantes en el futuro. El «cortoplacismo» y la oportunidad para extraer cuasi-rentas de modo no sostenible a través de precios artificialmente bajos son ingredientes de lo que denominamos populismo tarifario. De este tipo de subsidios no hay muchos casos en el mundo, y la Argentina posterior a 2003 es un caso representativo. El iniciado ese año fue el doceavo ciclo tarifario descendente registrado desde la posguerra, superando ampliamente en extensión temporal y profundidad de caída en términos reales al período de «gran deterioro» (1945-52) del primer y parte del segundo Gobierno de Perón. No hay evidencia en los datos de la ex-SIGEP o de otros entes y estudios que registran niveles tarifarios que den cuenta de un atraso real de la magnitud del que hemos tenido durante estos años. El caso de la energía es el más problemático porque depende no sólo de precios internacionales y de cantidades domésticas. También depende del tipo de cambio real. Es decir que aflojar el ancla cambiaria en la Argentina agrava la situación y obliga a aflojar el ancla tarifaria, para que vayan tomando nota los macroeconomistas que dicen que flotar el tipo de cambio es la panacea.

La visión económica convencional es, por decir algo suave, bastante escéptica sobre las ventajas de este tipo de política. En primer lugar, la economía está transfiriendo al futuro la «factura» de los ajustes, y las consecuencias de retornar a tarifas realistas puede traer aparejados elevados costos económicos no sólo de ajuste sino de terminar pagando precios todavía más altos por el daño a la oferta hecho durante mucho tiempo. En segundo lugar, las transferencias generalizadas a través de subsidios no discriminatorios van a tener un pobre impacto redistributivo, en tanto implican cuantiosas transferencias a los hogares pudientes que están en condiciones de pagar los verdaderos costos económicos. Esta segunda característica hace todavía más enigmático al populismo tarifario, en términos de la disonancia entre discurso o relato por un lado y consecuencias por el otro.

Las razones de por qué llegamos a esta situación deberían ser tema de investigación para los historiadores. Mi explicación es que se cayó en una trampa de la que no se pudo salir. Se buscó explotar las ventajas de corto plazo de vivir con precios más bajos de la energía (sea para evitar ajustes de tarifas o para fomentar una expansión artificial de la demanda y de la competitividad). Para ello se armó un «relato» que transmitió a la mayoría de la población que los subsidios iban a ser sostenibles. La gente, como es lógico y natural, actuó pasivamente -esperando que la promesa del Gobierno se cumpla- o, frente a la expectativa de que la política se va a revertir con un ajuste de tarifas en el futuro, creyó -de acuerdo con el relato del Gobierno- que «otros» y no «ellos» van a pagar los costos. Es decir que la «salida» de los subsidios va a hacerse aplicando un esquema diferencial o un rebalanceo por el cual los «otros» (las empresas y no los hogares, los «pudientes» y no la clase media y los pobres, en suma, la «elite» y no el «pueblo», etc. etc.) son los que van a pagar lo necesario para hacer sostenible el esquema de subsidios. En consecuencia, el ciclo tarifario populista ha sido en 2007 y 2011 «votado» pasivamente por la sociedad, ya que el votante mediano (aquel que separa las dos mitades de la población según los ingresos) adhiere a la política.

En un trabajo presentado a mediados de año en un congreso internacional aportamos, junto a otros colegas, una explicación simple de por qué si bien para la economía convencional un ciclo de subsidios populista es un mal negocio para la sociedad, ésta igualmente puede votarlo favorablemente. Esto a su vez está vinculado también con la segunda pregunta, que se refiere a la paradoja de por qué un ciclo populista de tarifas bajas puede terminar transfiriendo grandes sumas a los no-pobres, cosa que verificamos con nuestras mediciones del período 2003-2010. En el afán de hacer consistente el relato con la realidad, el ciclo tarifario populista necesita asegurarse que la mayoría vote la política. También explica el natural rechazo del modelo populista a la focalización de los subsidios (o la tarifa social, que hemos estudiado en un libro en 2008), que es la política más razonable para provocar transferencias a un costo que sea manejable y sostenible. Para la lógica del populismo tarifario la única focalización posible es, más bien al revés, la identificación de las supuestas minorías a las que se pretende controlar o hacer pagar los costos económicos.

Los anuncios preliminares que están trascendiendo en estos días tienden a confirmar la intuición anterior. Los anuncios indican que la salida de los subsidios no va a ser uniforme y se va a basar en mecanismos discriminatorios en función de la capacidad de pago. Mientras que este rasgo del desarmado de los subsidios parece algo entendible -a lo que agregamos que tiene que ser objeto de una secuencia extendida en el tiempo-, el peligro es que nos termine llevando, en un viaje sin retorno, a los confines de la discrecionalidad, la opacidad y el descontrol. El Gobierno busca algo crucial para la supervivencia del modelo, que es que el mensaje que una vez fue comunicado a la sociedad, que «otros» (las elites) y no «ellos» (la gente) son los que van a pagar el ajuste tarifario, no se vea falsificado por la realidad. Si esto no se verifica, entonces empezará el camino de la desilusión y del retorno a la cruda realidad tarifaria. Pero antes de convalidar eso, las autoridades pueden preferir extremar las medidas y fragmentar al extremo la demanda y los precios que paga cada consumidor, dando lugar a esquemas irracionales que a las inequidades verticales como las observadas en estos años agreguen inequidades horizontales (tratamiento desigual a los iguales) que van a exasperar a muchos sectores. Esperemos que la reflexión ayude al Gobierno a evitar caer en un anarco-populismo tarifario en donde el desorden sea tal que nadie termine entendiendo el esquema tarifario de la Argentina.