¿Qué son los subsidios? Su repercusión en la carga tributaria final

La aplicación de los subsidios a los servicios públicos por parte del Estado, se nutre esencialmente de la carga tributaria del contribuyente que es la fuente de recursos para tales fines, mecanismo que genera efectos distorsivos.

Los subsidios impactan en la carga final tributaria

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“La mayor preocupación de un gobierno debería ser acostumbrar poco a poco a los pueblos a prescindir de él.” Alexis de Tocqueville (Carnets devoyage, 1831)

Entendiendo que el tema subsidios resulta centro de discusiones políticas, económicas, jurídicas y filosóficas —provocando confusión, falta de transparencia en su utilización y mucho desconocimiento del ciudadano común— nos proponemos realizar un tratamiento descriptivo con el objeto de arrojar un poco de luz sobre su naturaleza, sus tipos, su utilización tanto legítima como política-clientelar y la necesidad republicana del debido contralor de los mismos.

En cuanto a su posible definición, diremos que un subsidio, en términos generales, puede concebirse como una reducción de los precios o de los costos de producción de un bien o servicio, realizada por el Estado a través de alguna forma no compensada de transferencia de valor a agentes económicos. Esta definición abarca tanto las transferencias a empresas proveedoras (se reduce su costo de producción) como transferencias a consumidores (se reduce el precio que deben pagar por el servicio); esta definición ha sido planteada en un estudio de subsidios en el sector de energía. (1)

Antes de ingresar en su tipicidad, debemos decir claramente que los subsidios se forman o componen de los tributos que recauda el Estado nacional, provincial o municipal a través de su sistema impositivo. Es decir, que la carga tributaria del contribuyente es la fuente de recursos que utiliza el gobernante de turno —en cualquier nivel— para, entre otras cosas, regular ciertos precios de la economía, como los servicios públicos: electricidad, gas, combustibles, transporte, etc.; premiar o castigar ciertas producciones primarias; determinar exenciones impositivas a empresas, personas o zonas determinadas del territorio; incrementar en modo “mochila” ciertas tasas municipales, etcétera.

Clasificación de los subsidios

Podemos clasificar los subsidios en: a) Explícitos o directos: aquellos que se encuentran claramente establecidos en el presupuesto, ya sea que su acreedor sea una empresa prestadora, un sector determinado de la economía o de los contribuyentes. b) Cruzados o indirectos: aquellos en los que, por determinación política del Estado, algunos consumidores o contribuyentes deben soportar un costo más alto por el servicio o tasa que se les presta, para beneficio de otro consumidor o contribuyente, que pagará por debajo del costo del servicio o tasa.

A efectos de no extendernos demasiado en las distintas consideraciones jurídicas y económicas que componen las diferentes variantes de los subsidios, vamos a enfocarnos en aquellos destinados a las tarifas de los servicios públicos, sin dejar de tener presente a la totalidad de ellos que componen y que en muchas ocasiones contribuyen a incrementar el déficit presupuestario del Estado nacional, provincial o municipal.

En cuanto a la intervención del Estado con los subsidios respecto a las tarifas de los servicios públicos, debemos aclarar que los mencionados servicios son regulados por el Estado. En cuanto a precios de la economía, las tarifas no las regula el mercado, sino que es el Estado, a través de sus entes reguladores, quien fija el precio de los servicios.

Por ello, cuando hablamos de las tarifas de los servicios públicos, debemos tener en cuenta que se rigen —o deberían respetar— algunos principios básicos: a) costo real y total o suficiencia; b) eficiencia; c) objetividad.

Cuando el Estado altera estos principios por cualquier motivación, se comienza a distorsionar un precio vital de la economía que, indudablemente, terminará afectando a la sociedad, ya sea vía mayor carga tributaria o mayor inflación.

El Estado, como obligación de naturaleza constitucional debe cumplir con la norma que establece el art.42 de la Constitución Nacional que ordena: “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno...”, por tanto claramente no es una facultad del poder ejecutivo sino una obligación constitucional de informar anualmente a los contribuyentes la composición de las tarifas de los servicios públicos que regula.

Es decir: costo de producción; costo de transporte para cada región; porcentaje que se atribuye al retorno de los beneficios de la empresa prestadora: porcentaje destinado a la reinversión para el mejoramiento de la infraestructura; existencia de subsidios; costo fiscal nacional, provincial y municipal, entre otros.

Tal como podemos apreciar, nunca hemos conocido de parte de ningún gobierno una información clara y precisa sobre la verdadera composición de las tarifas que se imponen a los contribuyentes. Solo se habla de que las tarifas se encuentran “retrasadas”, que por ello no hay inversión y que, por tanto, se impone el ajuste continuo de tarifas sin jamás explicar cuál es la verdadera estructura de costos, beneficios y carga fiscal. Conculcando en forma expresa el citado art. 42 de la Constitución Nacional.

Naturaleza jurídica

En cuanto a su naturaleza jurídica, los podemos distinguir en: a) subsidios de naturaleza tarifaria y, b) subsidios de naturaleza tributaria. (2) Desde la estructura económica: el Estado, en sus diversos ámbitos, decide muchas veces en forma arbitraria, ya que no existen mecanismos legales o constitucionales que limiten la capacidad de endeudarse o la carga tributaria total que sufren los contribuyentes —tanto en el orden nacional, provincial o municipal— ni tampoco la utilización de las diversas formas de subsidios que hemos descripto.

En esas condiciones de liberalidad, existen subsidios declarados en el presupuesto que obligatoriamente deberán pasar por el Congreso Nacional para su aprobación, pero también quedan importantes fondos públicos —producto de la recaudación tributaria— fuera del mismo, sin control, por la diversidad de formas encubiertas con que se utiliza esta derivación de recursos para beneficio de algunos o perjuicio de muchos.

Lo primero que se deriva del concepto anteriormente expuesto es que:

• a) parte de los dineros de los contribuyentes —obtenidos, como se sabe, por vía coactiva— se utilizan para financiar determinados procesos productivos;
• b) determinados productores no son tratados —castigados impositivamente— de la misma manera que los demás;
• c) se utilizan para modificar o alterar las tarifas de los servicios públicos, perjudicando o beneficiando a algunos consumidores-contribuyentes, independientemente de cuál sea la razón del subsidio. (3)

A efectos de considerar en forma práctica la interrelación directa entre subsidios y tributos, analizaremos la estructura de una factura de servicio público, en el caso de energía eléctrica: Segmento N1 (ingresos altos).

Tal como hemos descripto, el detalle de la factura nos muestra una tarifa que —de acuerdo al Plan de Segmentación de Tarifas— no recibiría subsidios directos, por tanto sus consumos se liquidan a tarifa plena. Pero si analizamos a la luz de los conceptos mencionados, podemos identificar subsidios indirectos o cruzados: si los usuarios del segmento N1 pagan tarifa plena, y los usuarios N2 (ingresos medios) y N3 (ingresos bajos) pagan solo parte, entonces el segmento N1 está subsidiando a N2 y N3.

Estos subsidios no figuran en el presupuesto ya que son absorbidos por los ingresos de los usuarios N1 que irán a las cajas de las empresas prestadoras para compensar los menores ingresos facturados a N2 y N3.

Si a la situación expuesta le sumamos la carga impositiva nacional vía IVA, impuestos provinciales (como la Ley 11.769 y sus modificaciones de la Provincia de Buenos Aires, que prevé una contribución compartida entre Provincia y Municipios), todo esto se traslada —ilícitamente— al usuario del sistema.

“ARTÍCULO 74 (Texto según Ley 15.026)”(Ver Ley 15.042)Los agentes de la actividad eléctrica a que se refiere el Artículo 7°inciso c) de la presente Ley, por las operaciones de venta que realicen con usuarios o consumidores finales, abonarán mensualmente a la Provincia de Buenos Aires una contribución equivalente al 0,010‰ de sus entradas brutas, netas de impuestos, recaudadas por la venta de energía eléctrica —con excepción de las correspondientes por suministro para alumbrado público— la que se trasladará en forma discriminada en la facturación al usuario. Dicha contribución será sustitutiva de los Impuestos Inmobiliarios, Automotores, de Sellos y sobre los Ingresos Brutos.

ARTÍCULO 75 (Texto según Ley No 15.310) Los agentes de la actividad eléctrica abonarán mensualmente a las Municipalidades de los partidos respectivos una contribución equivalente al 6% de sus entradas brutas, netas de impuestos, recaudadas por la venta de energía eléctrica —excepto alumbrado público—, trasladada en forma discriminada al usuario. Dicha contribución será sustitutiva de todo gravamen o derecho municipal, salvo aquellos vinculados a contribuciones especiales o prestaciones efectivas.”

Debemos resaltar estas cargas impositivas provinciales que constituyen un contrasentido tributario por cuanto se crea una “contribución” sustitutiva del impuesto a los ingresos brutos, al impuesto inmobiliario, al de automotores y sellos y todo gravamen municipal, que deberían ser abonados por las empresas prestadoras pero que vulnerando todos los principios y normas tributarias son trasladados a los usuarios-contribuyentes de la provincia de Buenos Aires.

Lo expresado es solo una muestra de la falta de transparencia en los subsidios destinados a servicios públicos, el desconocimiento del ciudadano del costo real de las tarifas, y la verdadera incidencia de la carga tributaria. En el caso citado, representa aproximadamente el 35% del total facturado.

Si analizamos el costo del servicio, vemos que el Estado utiliza los ingresos de los usuarios N1 para subsidiar a otros, y aun así les carga un 35% adicional en impuestos y contribuciones. El castigo es triple.

Palabras finales

En conclusión, tal como hemos tratado de explicitar en el presente, resulta ardua la tarea de identificar la naturaleza, magnitud, utilización y costo que implican los subsidios en la economía del país. Podemos concluir que los subsidios son técnica y genuinamente, en principio, tributos de la población e ingresos directos o cruzados de los contribuyentes, utilizados por el Estado bajo un presunto marco de solidaridad coactiva.

A ello se suma la aplicación de tributos sobre los mismos subsidios. Es decir, todo es carga tributaria, falta de transparencia y desconocimiento real de los costos, beneficios e inversiones, de cada servicio público en manos privadas.

Tal situación nos conduce a una estatización indirecta de los servicios, aunque la carga se traslada al consumo y presupuesto del usuario violando el art. 42 de la Constitución Nacional, especialmente aquel que representa a la clase productiva de la sociedad.

Abogado www.estudioagz.com.ar

Nota elaborada con la colaboración de Nicanor M. Aguirre

(1) Bacon, Robert; Ley, Masami; Kojima, Masami. Subsidies in the Energy Sector: An Overview.

Background Paper for the World Bank Group Energy Sector, 2010.

(2) Naturaleza y efectos de los subsidios en Servicios Públicos. Eduardo Quintana Sánchez.

(3) 3 Liberalismo y subsidiariedad. Julio César De León Barbero.