Cinco violaciones de Argentina a la Convención de Viena

Desde la antigüedad los grupos, las comunidadesy, finalmente, los Estados se han organizado para entenderse y administrar sus relaciones por medios pacíficos y cooperativos. No lo hicieron necesariamente por virtud, sino porque la alternativa era el conflicto permanente, la incertidumbre o el aislamiento.

De allí que mantener conductas previsibles y promover reglas claras fue preocupación desde el siglo XV en adelante, ganando aceptación entre los soberanos que favorecieron el establecimiento de normas de convivencia para comunicarse mejor y comprender las respectivas señales con claridad. Trataban así de evitar errores de interpretación o de cálculo, que los inclinasen a recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza para promover sus intereses. El instrumento diplomático les había empezado a mostrar un camino más sustentable como el del diálogo, la negociación y el compromiso.

La comunidad internacional fue atravesando varias etapas para la consolidación definitiva de dichas reglas, desde el Congreso de Viena de 1815 hasta los proyectos de codificación del siglo XX, finalmente plasmados en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961. Este instrumento consagró jurídicamente un cúmulo de prácticas que desde tiempos inmemoriales venían manteniendo los grupos y países sin perjuicio de sus diferencias y rivalidades. Hoy ya nadie las discute, todos las observan puntillosamente porque se han convertido en verdadero derecho consuetudinario. Además existe en el ambiente político internacional, sobre todo entre quienes atienden profesionalmente los asuntos cotidianos entre los Estados, un reconocimiento hacia la Convención y hacia quienes llevaron adelante la codificación de los usos diplomáticos porque éstos, durante los momentos más riesgosos de la Guerra Fría, permitieron que los distintos bloques condujeran su accionar recíproco con previsibilidad, sin agregar rispideces innecesarias a sus diferentes enfoques acerca de la realidad mundial.

Por ello es que, en tiempos de interdependencia y globalización como los de hoy, donde la necesidad de vincularse entre los actores internacionales ha adquirido un ritmo acelerado, la utilidad de comportarse de conformidad con las reglas establecidas jurídicamente aparece como una necesidad insoslayable.

La Argentina ha sido y es un país muy cuidadoso en este sentido, siguiendo de cerca la antigua tradición de sus mejores diplomáticos y en particular la de los experimentados funcionarios que negociaron activamente en Viena los artículos de la Convención, como los embajadores Carlos Bollini Shaw, José Medoro Delfino y el secretario Carlos Keller Sarmiento. Sin embargo, por razones desconocidas, algunas de sus principales reglas no parecen respetarse con el cuidado que sería necesario. Ello resulta sorprendente a la luz de los antecedentes expuestos y de la importancia que tuvieron los aportes que la Argentina tradicionalmente ha hecho al sistema jurídico internacional:

La primera de ellas tiene que ver con el pedido del plácet. Esto es, el acto por el cual un Estado consulta a otro Estado si la persona a ser designada es grata para desempeñar el puesto de jefe de Misión. Dicha gestión debe ser siempre confidencial. No hay excepciones a esta regla. Permitir que trascienda el nombre de quien podría ocupar la titularidad de una representación diplomática genera presiones indeseadas en el Estado receptor para el que, la delicada tarea de analizar los antecedentes del candidato, se tendrá que llevar adelante sin la libertad y la reserva necesarias. Esto, en cierto modo, puede implicar una injerencia en los asuntos internos, prohibida expresamente por la Convención de Viena.

Pero además, la difusión anticipada del nombre, afecta a la persona propuesta ya que podría demorarse la respuesta o, eventualmente, no ser aceptada, creándose la impresión que el Estado enviante no valora adecuadamente estas circunstancias, ni las reglas mediante las cuales corresponde conducir las relaciones con el otro Estado. Anticipos, rumores y opiniones de la prensa no son inusuales y ocurren en todo el mundo. El problema se presenta cuando la fuente que da a conocer el nombre es oficial o muy próxima y cuando ello constituye una práctica habitual.

La segunda es la presentación de las cartas credenciales. Estas son el documentosolemne y formal que acredita la calidad oficial del jefe de Misión y que éste está facultado por su gobierno para ejercer la jefatura de la representación en el Estado receptor. Las cartas deberán estar, en todos los casos, firmadas por la máxima autoridad del país que las envía, siguiendo fórmulas variables pero que siempre reflejan con cuidado y respeto el reconocimiento que un mandatario siente respecto del otro. Se trata de documentos personales que pueden o no contener algún mensaje, que pueden o no contener simples fórmulas de cortesía, pero de lo que no hay duda alguna es que constituyen la llave y el punto de partida mediante los cuales un embajador ingresa al universo del nuevo país, a sus máximas autoridades y a su pueblo. Por ello, las cartas credenciales se entregan siempre a la más alta personalidad administrativa del Estado receptor, en una ceremonia solemne y bien preparada honrando al Presidente que las recibe porque, quien las entrega, es el representante personal del mandatario de un país amigo con el que se desea mantener las mejores y más estrechas relaciones.

Hito positivo

Los países con instituciones más antiguas, prestigiosas y democráticas han hecho del acto de presentación de cartas credenciales un evento memorable, un hito positivo entre los dos gobiernos, una ocasión para conocer al jefe de Estado y un momento irrepetible para hacer llegar alguna comunicación que sólo puede hacerse verbalmente y directamente al destinatario.

Los especialistas del Derecho Diplomático han destacado positivamente aquellos que han sabido crear una verdadera tradición de esta ceremonia porque ello refleja el respeto a las normas y prácticas internacionales y una clara vocación para ocupar el lugar que les corresponde en el mundo. Así, Sir Ernest Satow, tal vez el más respetado tratadista, ha identificado a cuatro países como realmente significativos. Estos son: los Estados Unidos de América, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y... la República Argentina, cuya ceremonia describe con un nivel de detalle que debe enorgullecernos. Aparece la figura prestigiosa del director nacional de Ceremonial, el Salón Blanco de la Casa de Gobierno, el escuadrón del Regimiento de Granaderos a caballo, el diálogo con el señor Presidente de la Nación, la oportunidad de dirigirse a la prensa y el regreso a la sede de la embajada, siempre acompañado por los granaderos (Ernest Satow, «Guide to Diplomatic Practice», fifth edition, 1980, chapter 13, pág. 104). Es entonces de aplaudir que, recientemente, se haya retomado la tradición de presentar las cartas credenciales a la señora Presidente de la Nación, tradición que había sido abandonada inexplicablemente desde el año 2003. Sería también de esperar que la ceremonia retome el antiguo brillo porque ello redundará en una mayor consideración hacia la Argentina y también en una más amplia y justificada consideración de nuestras máximas autoridades.

Un tercer tema se vinculacon la facilidad con la que el representante diplomático extranjero puede desempeñarse en el Estado receptor para articular los puntos de vista de su país acerca de los asuntos mundiales, regionales o estrictamente bilaterales. Las cuestiones políticas se canalizan a través de la Cancillería local. Lo mismo sucede con las negociaciones comerciales y culturales. Si bien la Cancillería debe ser la puerta de entrada de todos los asuntos habrá, sin duda, muchos otros que el representante extranjero deberá conversar y decidir con las autoridades nacionales o provinciales específicas. La diversidad y multiplicidad de temas que aborda la diplomacia de hoy así lo hace necesario. Por tal razón resulta lógico que la Cancillería debe estar en condiciones de ofrecer el más rápido y expedito acceso a cualquier estamento nacional, sea éste del sector público o el privado.

Las sugerencias de la diplomacia deben ser instrumentadas sin demoras innecesarias porque es el canal ineludible para cualquier gestión, de conformidad con la Convención de Viena, y porque asegura que los intereses argentinos en terceros países -que obviamente siguen puntillosamente estas reglas- serán también atendidos y considerados. En relaciones internacionales el principio de reciprocidad es regla de oro. El «no hagas a otro lo que no quieres que te hagan a ti» es algo que se aprende desde el primer día en el Instituto del Servicio Exterior, academia donde se forman los diplomáticos de carrera en nuestro país desde hace más de cuarenta años.

Cuando la Convención de Viena estipula que todos los asuntos han de ser tratados con el Ministerio de Relaciones Exteriores o por conducto de él, con el ministerio que se haya convenido, tiene bien en claro la función creciente que le cabe en el orden interno a las relaciones exteriores y viceversa. Si ello no se percibe con claridad y la Cancillería es vista como no imprescindible para brindar acceso a otras áreas del Estado, aun las más altas e importantes, la relación bilateral se enrarece, aparecen las « diplomacias paralelas», se pueden generar suspicacias y la seriedad y continuidad de proyectos e inversiones se resienten. Se perjudican los ciudadanos, en especial los jóvenes porque toda política exterior debe tener un horizonte a mediano plazo y se fomenta, involuntariamente, el aislamiento.

El cuarto elemento hay que centrarlo en las franquicias aduaneras y las facilidades -fundadas en la cortesía y la reciprocidad- que se otorgan al agente diplomático extranjero mientras dure su función. El objetivo es simplificar la instalación en el Estado receptor del diplomático y su familia y, dentro de ciertos límites y posibilidades, hacer el desarraigo menos acentuado. Esto es de singular utilidad en países con condiciones de vida difíciles donde predomina la escasez y dificultades de naturaleza práctica de todo tipo.

Naturalmente que este panorama no es general. Pero la Convención de Viena en su Preámbulo consagra, en gran medida por iniciativa de la Argentina y de América latina y el Caribe, la igualdad soberana de los Estados. No se puede hacer diferencias ni discriminar. Las facilidades de Aduana se conceden a todos sobre la base de la utilidad hacia la función, la cortesía y la reciprocidad. No se deben suprimir intempestivamente, aunque se pueda. Mucho menos retroactivamente. No conviene a los intereses argentinos porque también éstos se benefician en el exterior, haciendo la representación y el trabajo más simple y menos oneroso.

El quinto punto tiene que ver con las comunicaciones y la libertad de movimiento de los agentes diplomáticos. Ese es un factor algo más complejo de considerar ya que se vincula con las reglamentaciones internas y con la óptica con la que el Estado receptor valora algunas actitudes de sus propios ciudadanos. Así, las manifestaciones que se relacionan con la libertad de expresión pueden ir más lejos de lo razonable si se las analiza estrictamente desde la óptica de la Convención de Viena. Los piquetes en las puertas de las sedes diplomáticas o de las residencias de los jefes de Misión, sin mantener una distancia que razonablemente permita el movimiento de ingreso y acceso a la sede, pueden violentar la dignidad, alterar la tranquilidad creando malestar y eventualmente, afectar la libertad de movimiento de los diplomáticos extranjeros.

Equilibrio

Indudablemente un Estado cuidadoso de su imagen encontrará el equilibrio entre el derecho de libertad de expresión y el deber de proteger a las sedes de la embajadas para que no sufran sus actividades, movimientos, comunicaciones y valija diplomática.

Estas reflexiones se formulan para ayudar y no para criticar. Persiguen por objetivo que se enmienden aquellas deficiencias que no se justifican ni pueden explicarse. Pero, además, sumado todo lo anterior, hay que tener presente que en la actualidad, la evolución del método diplomático ha asignado roles más visibles que en el pasado a las más altas autoridades, incluso en actividades de instrumentación de las relaciones con otros Estados. En este nuevo escenario es donde se valoran estrictamente las formas y los detalles. Los contactos y amistades que así se generan son fundamentales porque se incorporan al patrimonio diplomático de las naciones. Pasan a pertenecer al país y no sólo al funcionario.

El momento de establecerlos es cuando se ocupan posiciones de poder, que no son eternas. Por ello es desaconsejable cancelar o postergar los compromisos, salvo por reales razones de fuerza mayor. Los contactos y diálogos entre presidentes implican un gran trabajo logístico de ambas partes y suponen tiempo reservado con anticipación a los más altos niveles que no siempre puede utilizarse si el viaje no se concreta. Las visitas presidenciales, sean de trabajo, oficiales o de estado, son siempre útiles cuando han sido minuciosamente preparadas. Esto porque, por más confianza y amistad que exista, los presidentes no deberían encontrarse públicamente si no están aseguradas las condiciones para que puedan estrecharse en un abrazo luego de haber coincidido en los puntos centrales de su agenda.

Estas nuevas modalidades de la actividad internacional conducida desde las cúpulas, no desmerecen el trabajo de las cancillerías ni el de la diplomacia tradicional. Por el contrario, la mayor comunicación recíproca entre presidentes, la creciente frecuencia de las reuniones entre ellos y la complicada variedad temática de las agendas, obligan a una tarea técnica mucho más intensa donde la experiencia, los conocimientos y ciertas formalidades siempre resultan esenciales para comunicarse, tender puentes y vinculaciones personales que son el legado más genuino que una gestión diplomática puede dejar. Una mirada rápida al panorama internacional actual permite observar la dinámica que ha adquirido la diplomacia, considerada ésta como el instrumento para conducir las relaciones exteriores mediante la negociación y el compromiso.