| Jueves 28 de febrero de 2002 |
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La economía argentina en los '90
A comienzos de los '90, el gobierno de la Argentina adoptó una serie de reformas importantes en materia de política económica, incluyendo la política monetaria, fiscal, de reformas estructurales y de comercio exterior. Quizás lo más importante e inmediatamente evidente fueron los cambios en la política monetaria. Una política monetaria altamente inflacionaria fue reemplazada por una nueva "ley de convertibilidad", la cual fijó la paridad del peso 1 a 1 con el dólar y en gran medida evitó que el Banco Central financiara el déficit presupuestario con la emisión de dinero. La política fiscal también fue sujeta a un mayor control y se produjo una declinación de los déficits. En el aspecto estructural, se puso en práctica un amplio programa de privatizaciones a través del cual un número de empresas estatales ineficientes pasó a manos privadas. Más aún, las barreras al comercio internacional y a la inversión fueron reducidas y el sector financiero de la Argentina fue abierto a inversores extranjeros.
Estas reformas de mercado produjeron resultados muy impresionantes. La hiperinflación, que había trepado a más de 3.000 por ciento, fue rápidamente liquidada con la ley de convertibilidad. El crecimiento económico se aceleró drásticamente: después de caer durante los '80, el Producto Bruto Interno comenzó a crecer a más de 4 por ciento anual. Las inversiones y las exportaciones aumentaron particularmente rápido. El agudo crecimiento de la economía fue aún más destacable dado que se produjo al mismo tiempo que tenía lugar un rápido proceso de desinflación.
Sin embargo, a fines de la década del 90 se produjo una cantidad de reveses en materia de políticas y shocks externos que redujeron rápidamente el crecimiento económico argentino llevando, en última instancia, a crisis financieras en 2000-2001 y a la actual parálisis de la actividad económica.
Primero, el déficit fiscal comenzó a aumentar y la disciplina fiscal comenzó a debilitarse. El gasto del gobierno federal y de las provincias aumentó más rápidamente que los ingresos impositivos. Esos déficits no pudieron ser financiados con la creación de moneda debido a la ley de convertibilidad. En cambio, fueron financiados pidiendo prestado en los mercados de capitales domésticos e internacionales. Sin embargo, mientras la deuda del gobierno empezó a crecer y a suscitar preguntas acerca de su sustentabilidad, el riesgo país empezó a aumentar y a elevar las tasas de interés. Eventualmente, las mayores tasas de interés pusieron presión adicional sobre el déficit presupuestario y revirtieron el crecimiento económico.
Segundo, la baja inflación en la primera mitad de los noventa se transformó en una deflación persistente, la cual también tuvo efectos negativos en el crecimiento económico. Adicionalmente, las monedas de los mayores socios comerciales de la Argentina, Europa y Brasil, se depreciaron en relación con el dólar, y en consecuencia, con el peso. Esta apreciación efectiva del peso deterioró la competitividad argentina, lo cual, junto a las mayores tasas de interés, hizo retroceder aún más el crecimiento económico.
Tercero, las persistentes expectativas de depreciación del peso hicieron que las tasas de interés de los préstamos en pesos fueran más altas que los pactados en dólares. Cualquier acción política que se tomaba generando dudas acerca de la independencia del Banco Central o de la ley de convertibilidad incrementaba las expectativas de devaluación y, con ello, las tasas de interés.
Mientras el bajo crecimiento económico persistió en 2000, se comenzó a generar preocupación a acerca del inicio de un círculo vicioso de baja recaudación impositiva y de un permanente aumento del gasto gubernamental, que llevaría a un aumento de las tasas que harían aun más lenta la economía. A raíz del revuelo político de octubre de 2000, cuando el vicepresidente Alvarez renunció, el costo de los préstamos a la Argentina creció rápidamente y la renovación de la deuda pública se hizo cada vez más dificultosa. Renovados planes para reducir el déficit presupuestario llevaron a una temporaria reducción de las tasas de interés, pero en febrero de 2001 era claro que se necesitaban tomar medidas más amplias. El gobierno argentino introdujo una serie de cambios de política y finalmente creó una regla -la ley de déficit cero- en el verano (estadounidense) de 2001 para tratar de otorgar confianza acerca de su seriedad del gobierno en poner la casa fiscal en orden.
De todas formas, quedó claro que esos cambios en el presupuesto no funcionaban. Muchos de las partes intervinientes en el mercado consideraron que el plan económico era insustentable y las tasas de interés de la deuda del gobierno comenzaron a incrementarse fuertemente. Hacia noviembre se hizo evidente que la deuda pública tendría que ser reestructurada y, de hecho, el presidente De la Rúa tomó la decisión de anunciar que tal reestructuración tendría lugar.
Mientras el esfuerzo de la reestructuración seguía su curso, la incertidumbre acerca del impacto en el sistema bancario llevó a creciente retiro de depósitos de los bancos y las reservas internacionales comenzaron a caer. Para frenar los retiros y la declinación de las reservas, el gobierno impuso severas restricciones a tales retiros en diciembre. Poco después de que las restricciones fueron impuestas, las protestas sociales y políticas se tornaron violentas, llevando a la renuncia del presidente De la Rúa y sus ministros.
Las circunstancias económicas en la Argentina se deterioraron después la imposición de restricciones a los retiros. La falta de un sistema de pagos en funcionamiento llevó a una virtual parálisis de gran parte de la actividad económica. La carencia de liquidez está impidiendo el crecimiento económico y subyace en gran parte de la frustración social. El gobierno de Duhalde, que asumió en enero, está en un proceso gradual de remoción de esas restricciones y al mismo tiempo se movió hacia un sistema de cambio flexible.
Por supuesto depende del gobierno de la Argentina definir los detalles de una serie de medidas económicas que harán crecer la economía de un modo sustentable. El secretario O'Neill se reunió con el ministro de Economía argentino el 12 de febrero y yo me encontré con el ministro al día siguiente. Los funcionarios argentinos entienden que las decisiones que deben tomar serán difíciles, pero me impresionaron la sinceridad y el compromiso del ministro. Hemos mantido el diálogo y buscaremos construir sobre el progreso inicial que hemos hecho.
Además de encontrarnos con funcionarios argentinos, también hemos mantenido encuentros en las últimas semanas con representantes de las corporaciones estadounidenses que operan en la Argentina. Les comunicamos nuestra apreciación sobre la situación y escuchamos sus preocupaciones sobre las dificultas que están enfrentando.
En conversaciones que otros funcionarios estadounidenses y yo mismo hemos tenido con funcionarios argentinos, enfatizamos repetidamente la importarancia de que todos los inversores sean tratados igualitariamente. Los inversores extranjeros pueden jugar un rol central en el futuro de la Argentina.
• Sumario de los programas del FMI
Durante el período de tiempo antes descripto, el gobierno de la Argentina acordó varios programas con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En marzo de 2000, la Argentina obtuvo un programa del FMI de 7.400 millones de dólares. El gobierno argentino trató al programa como "precautorios", lo que significa que no intentaría hacer uso de ellos. Sin embargo, al comenzar el verano de 2000, la creciente preocupación en los mercados financieros era que la persistente recesión argentina estaba creando el escenario de una crisis financiera.
En diciembre de 2000, la Argentina tomó 2.000 millones de dólares de su programa con el FMI y el mes siguiente el FMI aprobó un adicioanl de 6.300 millones, llevando el total del programa a 13.700 millones de dólares. Como condición para el paquete de enero, el gobierno argentino acordó una serie de medidas estructurales en el área fiscal y reformas al sistema previsional y de salud para ayudar a desarrollar una posición fiscla sustentable en el mediano plazo y reconstuir la confianza de los inversores.
En agosto de 2001, el FMI proveyó a la argentina otro incremento de 8.000 millones de dólares. De esa suma, 5.000 milloens fueron para fortalecer la reservas del Banco Central y compensar una caída sustancial de los depósitos durante el verano. Un remanente de 3.000 millones podría ser usado para sostener una operación de deuda voluntaria y basada en el mercado a fin de comenzar a solucionar el problema de sustentabilidad de la deuda argentina. Sin embargo, dado que la recaudación impositiva continuaba resultando insuficiente y el gobierno fracasó en alcanzar un acuerdo sobre las transferencias a las provincias, fue cada vez más claro que el gobierno no iba a ser capaz de alcanzar sus objetivos fiscales y que no tenía otras fuentes de financiamiento. Esto aumentó las preocupaciones acerca de la capacidad del gobierno para pagar su deuda, particularmente con los bancos loclaes, y finalmente desató una acelerada corrida en el sistema bancario.
En diciembre, funcionarios del FMI determinaron que la Argentina no iba a cumplir los objetivos fiscales para el cuarto trimestre que había acordado en agosto y que su programa ya no era sustentable. Por ello, el FMI no pudo completar su revisión y en consecuencia no desembolsó un tramo del préstamo en diciembre de 2001.
Antes en ese mes, un equipo del Ministerio de Economía argentino visitó el FMI. Entiendo que ese encuentro fue productivo. Como dijo el presidente Bush, una vez que la Argentina haya delineado un programa económico sustentable, los Estados Unidos están preparados para sostenerlo a través de las instituciones financieras internacionales.
• Política estadounidense
Nuestro compromiso con el FMI y el gobierno de la Argentina debe ser visto en el contexto de nuestra concepción general sobre los mercados emergentes. Durante los últimos cuatro años los flujos de capital a esos mercados declinaron agudamente y la administración Bush ha intentado revertir esa tendencia reduciendo la frecuencia de las crisis financieras del tipo de las que hemos visto en la Argentina.
Por supuesto que lo ideal sería impedir que ocurran crisis como la que tiene lugar en la Argentina. Esto requiere no sólo una detección temprana de las políticas y los impactos externos que podrían causar las crisis, sino también decidirse a tomar acciones para revertirlos. La administración Bush ha alentado al FMI a fortalecer su capacidad para detectar potenciales problemas en el horizonte y a alertar a los países que toman un camino peligroso para que tomen las acciones adecuadas. La comunicación efectiva con los mercados también es también clave y el FMI puede ser más efectivo y creíble al asumir esas tareas si se centra en temas en los que son centrales según su experiencia -fundamentalmente fortalecer las políticas monetaria, fiscal, cambiaria, del sector financiero y de manejo de deuda. En la última década el FMI resultó demasiado involucrado en temas externos a sus áreas de interés.
Espero que los activos de los mercados emergentes crezcan mucho más en el futuro como las economías de los países en desarrollo.
Pero debemos reconocer que los recursos públicos estadounidenses posiblemente no puedan crecer a tasa tan alta como para que podamos continuar con grandes paquetes financieros para distribuir en países emergentes con crisis en sus deudas como en los años recientes.
Inevitablemente habrá límites en el uso de los recursos públicos. Más aún, para reducir la asistencia de salvataje a los inversores privados es necesario limitar el uso de los fondos públicos, especialmente en casos en los que la sustentabilidad de la deuda está en cuestión. Por ello debemos gradualmente movernos en la dirección de menor resguardo en grandes programas financieros.
Un cambio importante ocurrió en mercados emergentes y alentamos esos cambios como parte de nuestra visión. Los inversores están diferenciando cada vez más entre países y mercados basados en activos económicos fundamentales, cuya evaluación es facilitada por una mejor información.
La diferenciación está reduciendo el contagio entre países, como ejemplificó recientemente la relativa estabilidad en otros mercados emergentes a pesar de la crisis en la Argentina. El énfasis en los riesgos de contagio para el sector público derivó en el pasado en la expectativa de parte de los inversores y gobiernos de mercados emergentes de que el sector público los salvaría.
Ello alentó a tomar un riesgo excesivo y hizo crecer a muchas condiciones que provocaron crisis financieras más a menudo. Cambiar la mentalidad fue una importante prioridad, y, creo, es un área en la que ha habido algunos progresos.
Un importante desafío que permanece es explorar opciones para promover reestructuraciones de deuda soberana más ordenadamente. El sector público no debería alentar a los países al default, pero reconocemos que la reestructuración ocurrirá en algunos casos. Hasta el momento, hay una gran incertidumbre sobre los procesos involucrados en tales reestructuraciones. Es importante encontrar un modo tal que cuando ocurran las reestructuraciones de deuda soberana, se hagan de manera más ordenada que trate a los deudores y acreedores con equidad y reduzca la oportunidad de acciones arbitrarias y e impredecibles.
Gracias otra vez por esta oportunidad de hablar con ustedes. Espero recibir sus puntos de vista y responder sus preguntas.
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