La baja del gasto público es inevitable para crecer

La Argentina se encuentra en el umbral de una irreversible decadencia. En el trienio 1998-2000, el PIB per cápita mundial creció 8,9% acumulado, en tanto el de la Argentina cayó 4,4%. La Argentina se rezagó 12,2% en sólo tres años. En el año 2000, 11 países tuvieron una mejora en su calificación crediticia internacional, en tanto que sólo 2 países mostraron una baja (Moody's). Al ritmo promedio anual de mejora por país que registra históricamente la acción de las calificadoras de riesgo, la Argentina tardaría 8 años en alcanzar el grado de inversión.

La Argentina está en una encrucijada. No hay, hace ya tiempo, más margen de error para la política económica. Por todo ello, no es posible ni conveniente obviar una comprensión adecuada de las razones económicas del fracaso de José Luis Machinea para evitar su repetición. La administración anterior tuvo varios errores serios de diagnóstico:

a.- Intentar bajar el déficit vía aumento de los impuestos en vez de hacerlo a través de la reducción del gasto.

b.- Suponer que el actual nivel de gasto público es compatible con el crecimiento.

c.- Suponer que el actual nivel de déficit fiscal consolidado es financiable.

d.- Creer que la deuda pública es pequeña, equivocando los determinantes del riesgo-país de la Argentina.

e.- Subestimar la dinámica de las fuentes privadas de financiamiento internacional hacia las economías emergentes.

El nivel excesivo del gasto público derivado de su comprobada ineficiencia no formó parte del diagnóstico inicial de la administración pasada -razón por la cual se apeló al aumento de impuestos para reducir el déficit-. Y no formó parte tampoco del diagnóstico final, ya que el blindaje, en este aspecto, sólo prometió «congelar» el gasto primario en uno de los niveles más elevados de la década, en vez de reducirlo, siquiera para compensar el aumento de la cuenta de intereses en el gasto total. La decisión de bajar los salarios públicos en mayo fue una medida correcta, pero tardía y largamente insuficiente.

Consecuentemente, tampoco formó parte del diagnóstico la contracara del excesivo gasto: el aumento de la presión impositiva a niveles incompatibles con el mantenimiento de un adecuado nivel de competitividad para el sector privado, en particular en un contexto de apreciación del dólar (peso) frente a otras monedas.

La pauta oficial de un elevado déficit fiscal para el año 2000 seguida de metas aun menos estrictas para 2001 y el relajamiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal revelaron que la administración anterior, a su vez, operó bajo el supuesto de que los mercados estarían dispuestos a absorber nueva deuda pública a un ritmo de no menos de 10.000 millones de dólares anuales.

Este supuesto lo apoyó en la creencia -equivocada-de que la deuda pública argentina es reducida en términos comparativos, y en una insuficiente consideración del comportamiento de los flujos de capital privados a las economías emergentes.

Necesidad

El principal elemento, individualmente considerado, determinante del elevado riesgo-país de la Argentina es el nivel de su deuda externa y su dinámica. La deuda externa de la Argentina representa más de 500% del valor de las exportaciones, índice crítico de riesgo-país, y está determinada en 60% por la deuda pública, que continúa creciendo a un ritmo anual equivalente a 40% de las exportaciones, sin contar los aumentos derivados del reconocimiento de deudas anteriores.

Por otra parte, los flujos privados de capitales a economías emergentes se debilitaron luego de las crisis asiática, rusa y brasileña (y es prematuro evaluar el efecto en tal sentido que dejará la crisis turca) y, en años recientes, cambios en variables del contexto financiero internacional, particularmente de Estados Unidos, como las tasas de interés, el índice NASDAQ y el spread, que pagan los emisores corporativos americanos de grado especulativo, han generado fuerte volatilidad en el apetito por deuda emergente de los inversores internacionales, con el resultado de períodos de fuerte demanda (enero 2001) y períodos en que los mercados se cierran (2º y 4º trimestres de 2000).

Frente a la naturaleza volátil del grado de apertura de los mercados externos, la necesidad del sector público argentino de efectuar colocaciones anuales del orden de los 25.000 millones de dólares representa una extraordinaria vulnerabilidad financiera, que requiere como mínimo eliminar el componente déficit ($ 10.000 millones) de las necesidades de financiamiento.

Es esta combinación de errores de diagnóstico la que está, en lo económico, en la base del elevado riesgo-país, de la continuidad de la recesión, y del virtual default que llevó al blindaje a fines del año pasado. Y el instrumento clave para revertir este deterioro es una drástica reducción del gasto público nominal que se distribuya adecuadamente entre reducción de déficit fiscal y reducción de impuestos.

La distribución de la baja del gasto público entre ambos, reducción de déficit y disminución de impuestos, es crucial, porque la primera detendrá inmediatamente cualquier deterioro adicional en la calificación externa de la Argentina -para pasar luego a mejoras-y la segunda aumentará inmediatamente la competitividad del sector privado.

Una drástica reducción del gasto público nominal utilizada de ese modo tendrá los siguientes efectos:

a.- reducir las necesidades de financiamiento del sector público, limitando el crowding out del sector privado y la vulnerabilidad financiera externa,

b.- disminuir el riesgo-país,

c.- disminuir, en consecuencia, las tasas de interés para el sector privado, y

d.- aumentar la competitividad del sector privado, a través de la baja de impuestos y de tasas de interés.

Y, en particular, permitirá cumplir con la agenda urgente de la nueva administración, consistente en volver a los mercados privados de deuda a tasas razonables y sentar las bases para retomar el crecimiento económico devolviendo al sector privado la competitividad que le restó el aumento del gasto público.

Pero no será suficiente con reducir el gasto público. Ninguna baja del gasto público será permanente y efectiva si no se reforma la manera en que el sector público es administrado, es decir, sus normas de «governance». Ello requiere seguramente un gran número de acciones, pero las siguientes son condiciones sine qua non:

a.- fijación de metas basadas en los mejores standards internacionales para la eficiencia y calidad de servicio de todas las oficinas proveedoras de bienes públicos,

b.- designación de todos los funcionarios públicos sobre la base de concursos transparentes y abiertos de antecedentes, y oposición en jurados integrados por el sector público y el sector privado, y

c.- la implementación universal de auditorías privadas de gestión, gasto y transparencia en toda la administración pública.

Debemos exigir al sector público argentino normas de governance a nivel de las mejores prácticas internacionales como única garantía posible de eliminar las asimetrías permanentemente sesgadas en contra del sector privado.

La baja del gasto público eliminando sus ineficiencias no tiene sustituto posible. Ninguna reforma tributaria tendrá permanencia ni cumplirá sus objetivos iniciales si no se eficientiza, reforma y controla el gasto público, con el riesgo, de otro modo, de transformarse en un mero medio de generar más recaudación. A su vez, el control de la evasión, imprescindible, no es fácil que arroje resultados contundentes en el corto plazo, y sus beneficios, a su vez, deben reservarse para acelerar la eliminación del déficit fiscal y bajar la carga impositiva de los que no evaden, y no como un recurso adicional para financiar un gasto improductivo. Finalmente, las necesidades legítimas insatisfechas de gasto público en áreas que se justifiquen tendrán que esperar a que el Estado recupere su solvencia; hoy no pueden ser excusa para postergar o limitar la baja de gasto.

Fortalecimiento

La baja del gasto, del déficit y de los impuestos fortalecerá la convertibilidad. Habiendo tanto para ganar vía eliminación de las ineficiencias del gasto público, es inconcebible que frente a las dificultades económicas actuales, se escuchen planteos dirigidos a modificar el régimen cambiario que le ha dado, junto a la independencia del Banco Central, estabilidad monetaria y financiera a la Argentina durante prácticamente una década. En otros términos, una modificación de nuestro régimen cambiario no es necesaria.

Pero, además, no es posible, porque la Argentina no tiene moneda, o más bien tiene una moneda de baja calidad. Sólo funciona como unidad de cuenta parcial (en transacciones de contado o muy corto plazo), como medio parcial de cambio (en transacciones menores) y como medio muy parcial de reserva de valor (sólo para ahorro de corto plazo).

Y, finalmente, no es conveniente, ya que el alto grado de dolarización de la economía determinaría, frente a una variación del tipo de cambio -controlada o, más probablemente, descontrolada-, un default generalizado de las deudas.

La Argentina sólo podrá empezar a discutir un régimen cambiario óptimo alternativo cuando esté próxima al grado de inversión y/o haya consolidado sus finanzas públicas mostrando un superávit durante no menos de dos años y proyectable hacia el futuro. Pero quizá para entonces la velocidad del proceso de consolidación internacional de monedas haya tomado una fuerza tal que la discusión respecto del valor de una moneda independiente sea ya algo superflua.