Nuestra postergada responsabilidad fiscal

Son semanas éstas en las que se opina abundantemente sobre la solvencia del soberano argentino. No ya funcionarios del gobierno, sino analistas privados, manifiestan sin hesitación que el sector público argentino es solvente.

No es una afirmación poco audaz, porque ¿quién evaluaría como solvente una empresa que tiene patrimonio neto negativo (y en deterioro), posición internacional neta negativa (y en deterioro), resultados operativos (léase en el caso del sector público superávit primario) insuficientes para pagar los intereses de su elevada deuda (3 veces su facturación anual, léase recaudación), cuyos productos (léase bienes públicos) son insuficientes y de baja calidad, cuyos precios (léase impuestos) son insosteniblemente altos y cuyos clientes (léase potenciales contribuyentes) manifiestan una alta incobrabilidad (léase evasión)?

Y si se considera que la analogía precedente del sector público con una empresa privada es superficial, téngase en cuenta, por el contrario, que los argumentos distintivos habituales que a diferencia del sector privado el Estado puede emitir, establecer más impuestos, etc., no son ya aplicables a la Argentina.

Restricción absoluta

En efecto, el sector público argentino ha «logrado» alcanzar la restricción presupuestaria virtualmente absoluta: no puede emitir para crédito interno, no puede recaudar más aumentando las tasas impositivas o poniendo más impuestos y no pudo, como muestra el virtual default reciente, colocar más deuda en los mercados. El aporte de los organismos internacionales al recientemente anunciado paquete financiero es, en rigor, una asistencia de emergencia y extramercado.

No es tampoco una afirmación -si fuera cierta-sin importantes corolarios. Si el sector público argentino es esencialmente solvente, sólo es necesario conseguir financiamiento transitorio para sortear la situación de iliquidez a que nos condujo la combinación de una difícil performance de la economía argentina y la retracción de los capitales internacionales del mercado de deuda de economías emergentes. En esta visión, esa es la función que cumple el llamado «blindaje».

Finalmente, quizá sea esa opinión -que el sector público es solvente-la que subyace en la incomprensible opacidad con que se anunció y fue recibida -con contadas excepciones-la comunicación de que no sería posible cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) 25.152 y de su modificación por un sendero de déficit superior extendiendo, además, el objetivo de equilibrio fiscal del año 2003 al año 2005.

Pero para quienes entendemos que el sector público argentino padece de insolvencia estructural, y que requiere un drástico ajuste del nivel, calidad y eficiencia del gasto público, la imposibilidad de cumplir la LRF y su relajamiento, representan una severa regresión en el proceso de formación de la adecuada institucionalidad fiscal que desesperadamente requiere la Argentina, para complementar la institucionalidad monetaria alcanzada hace una década con la convertibilidad y configurar, entre ambas, una base sólida para la estabilidad macroeconómica y el crecimiento.

Lamentablemente, el programa del que depende el cumplimiento de la nueva LRF presenta los mismos -exactamente los mismos-riesgos que impidieron que la LRF se cumpliera, sólo atenuados por una menor tasa de crecimiento incorporada en el Presupuesto 2001 que la supuesta en el Presupuesto 2000.

En febrero de 2000 la Secretaría de Hacienda interpretó que el déficit base de 1999 a los fines de la LRF era de 2,49% del PIB, lo que implicaba un déficit (devengado) máximo en el año 2000 de 2,09%. Dada la hipótesis del Ministerio de Economía de un crecimiento real de 3,5 por ciento del PIB, ello se traducía en un déficit máximo permitido de $ 6.213,4.

Como resultado de las sucesivas reestimaciones descendentes de crecimiento del PIB ese límite llegó a $ 6.065,4 millones en setiembre de 2000 (con 2% de hipótesis de crecimiento) y habría sido -de no modificarse la ley-de $ 5.947 millones con crecimiento virtualmente nulo.

En noviembre, en el medio de la crisis de público conocimiento, la ley se modifica estableciendo el límite máximo de déficit para el año 2000 en $ 7.000 millones. Con la información disponible, sólo puede suponerse que la ampliación del déficit permitido respondió principalmente a una recaudación menor que la prevista (aumento de 3,1% contra una estimación original de 8,3%) resultado, en lo esencial, de no verificarse las hipótesis de crecimiento de la actividad.

Ahora bien, la nueva LRF aumentó también el déficit permitido para el año 2001 a $ 7.000 millones, objetivo que se prevé alcanzar manteniendo congelado el gasto primario y con la expectativa de un aumento de la recaudación del orden de $ 1.500 millones, basada en la proyección de un aumento del PIB de 2%. Nuevamente, el cumplimiento de la LRF descansa enteramente en que se verifique la hipótesis de crecimiento de la economía.

Esto establece una total analogía entre el riesgo que se materializó en el año 2000 -estancamiento del PIB-impidiendo cumplir la LRF original, y el riesgo que se presenta en el año 2001 si no se materializa el crecimiento esperado de la actividad. En noviembre de 2000 se relajaron las condiciones de la LRF original.

¿Qué camino se seguiría en noviembre de 2001? ¿El mismo? ¿Con qué efecto sobre la credibilidad? ¿Con qué eventual golpe al intento de construir una adecuada institucionalidad fiscal?

Interrogantes

La dificultad para cumplir la LRF 25.152 motiva varios interrogantes y reflexiones. En primer término, ¿qué previsiones se adoptaron para garantizar su cumplimiento en caso de que las expectativas en que se basaban las proyecciones fiscales no se verificarán? En otros términos, ¿cuál era el plan «B»? Segundo, este interrogante es particularmente importante dado que el exceso fue finalmente de (como máximo) $ 1.050 millones, cifra que podría -y debió- haberse ahorrado a través de recortes en el gasto. Tercero, tampoco contribuye a la institucionalidad fiscal que oficialmente se comunicara la imposibilidad de cumplir en el mes 11 del ejercicio. Tenemos derecho a saber más y antes.

La LRF no incluye como atenuante para cumplir los límites de déficit máximo ingresos menores a los esperados. Un corolario de ello es que los límites deben cumplirse aunque el PIB no crezca. Y la sensatez de este corolario se aprecia cuando se considera que es la magnitud e ineficiencia del gasto público, la que vía impuestos y necesidades de financiamiento, atenta contra la competitividad y la baja en los costos de financiamiento al sector privado y, en consecuencia, contra el crecimiento.

Aún con el carácter insuficiente de la LRF frente a la magnitud de los problemas fiscales que hemos señalado repetidamente, habría sido una señal de gran significación cumplir con la misma a pesar de los menores ingresos.

Los interrogantes anteriores son ahora aplicables al año 2001. ¿Qué previsiones existen para garantizar el cumplimiento de las nuevas pautas de responsabilidad fiscal en caso de que no se verifiquen las hipótesis de recaudación? ¿Cuál es el plan «B» para 2001? El gobierno debe darlo a conocer; ello aumentará la credibilidad.

Como parte de la respuesta a los problemas que el sector público plantea a la economía argentina he recomendado recientemente la incorporación de auditoría privada de gestión y gasto de toda la administración pública. Dadas las alternativas reseñadas sobre un instrumento tan crítico para la credibilidad y la institucionalidad como la Ley de Responsabilidad Fiscal, propongo la conveniencia, para el sector privado y para el propio gobierno, de incorporar ya mismo mecanismos de auditoría privada experta al seguimiento de la gestión de las cuentas públicas. Tengo la expectativa de que el gobierno sea el primero y principal interesado en una acción de esta naturaleza.