Las tinieblas de la publicidad oficial

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La ley de medios creció al calor de debates paralelos relacionados con "democratizar la comunicación", como el manejo de los presupuestos oficiales de publicidad. Síntoma de la lógica binaria que impera en el país, la disputa prevalente es entre quienes defienden mayormente un criterio de mercado, aun a riesgo de profundizar la concentración, y quienes creen que la meta del Estado es fomentar la diversidad vía propaganda, lo que da lugar al vale todo. Sin partidismo, VIERNES transita los vericuetos de las pautas oficiales nacional y provinciales, sus criterios, dilemas y controles.

21 de marzo de 2011. La edición de 32 páginas de El Diario de la República, de San Luis, dirigido por Feliciana Rodríguez Saá, contó con 15 avisos del entonces Gobierno de Alberto Rodríguez Saá, su tío. El Grupo Clarín compensa la ínfima porción de publicidad con la que lo discrimina el Estado nacional con la exorbitante pauta con la que lo premia el cordobés José Manuel de la Sota. A su vez, Mauricio Macri aporta otra curiosidad al listado. La tercera radio beneficiada por la propaganda de la administración porteña emite en Mendoza y pertenece a la familia de un candidato del PRO (Terranova). Hay más: el mayor rubro de los semisecretos gastos publicitarios del gobernador Daniel Scioli correspondió, en un semestre de 2011, a la difusión de un recital de Ricardo Montaner. Por su parte, el Ejecutivo de Santa Fe informa con claridad sus gastos de promoción, excepto un detalle: la lotería provincial, que vía una caja autónoma canaliza el 63% de la cuenta publicitaria de la provincia. Por sobre todo lo anterior, el mayor gasto en términos absolutos, el de la Nación, se pierde en gran medida por la canaleta de la dirigencia del fútbol argentino.

El debate por la ley de medios potenció una agenda paralela, que incluye los usos de la publicidad oficial en los diversos distritos y que también aporta a la democratización de la información. A la hora de abordar el tema en forma transversal y tratar de conocer los diferentes presupuestos, el primer elemento común que surge es el de la opacidad o, directamente, el ocultamiento de las cifras. Si los datos cruzan la frontera de la computadora que los guarda, emergen con frecuencia como jeroglíficos. Multitud de cifras asignadas a razones sociales desconocidas mezcladas con nombres propios, ventanillas comunes con diferentes nombres, períodos incompletos...

Durante los últimos años, la Corte Suprema dictó una serie de fallos en favor de medios que dijeron sentirse discriminados en la asignación de la pauta publicitaria. Los tres más conocidos son los casos Río Negro, Perfil y Canal 13 (Clarín), en los que el máximo tribunal confirmó la obligación para los Estados nacional o provinciales de mantener un equilibrio razonable para la asignación de la propaganda. De acuerdo con la Corte, no existe un derecho subjetivo por parte de los medios a obtener publicidad oficial, pero sí un derecho contra la asignación arbitraria o la violación indirecta de la libertad de prensa por medios económicos.

Es decir que el Estado no está obligado a seguir un mismo criterio para todos los casos, en la medida en que no exista una ley que así lo establezca, aunque debe fijar algún tipo de clasificación razonable y clara para la asignación de la pauta que asegure que ésta no se interrumpe en forma arbitraria debido a la línea editorial del medio, explica a Viernes el docente de la Universidad de Buenos Aires Luis Lozano.

Autor de El derecho a comunicar junto con uno de los mentores de la ley de medios, Damián Loreti, Lozano sostiene que si bien el manejo arbitrario de estos recursos en todos los niveles del Estado es evidente, el problema no ha encontrado hasta ahora su correlato en análisis o propuestas abarcativas que planteen soluciones realistas que puedan convertirse en verdaderas políticas de Estado.

LUGARES COMUNES

Ya en 2004, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) encuadró la distribución arbitraria de la publicidad oficial como un mecanismo de censura indirecta.
Estas distorsiones, dijo el organismo internacional siete años más tarde, operan sobre las necesidades que los medios tienen para funcionar y constituyen una forma de presión que actúa como premio o castigo que tiene por objeto condicionar la línea editorial de un medio según la voluntad de quien dirige la pauta. Al mismo tiempo, el organismo recordó el deber de los Estados de establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad de medios, ya que, como la comisión estableció en diversas oportunidades, la concentración y el dominio del mercado afectan la libertad de expresión.

Un régimen legal adecuado en materia de distribución de la pauta estatal debe necesariamente disminuir la discrecionalidad de los funcionarios públicos para efectuar esa distribución, dice el organismo, un principio en el que todas las fuentes consultadas coinciden.

Como se mencionó al principio, la situación actual muestra que en la materia hay discrecionalidades en todos los niveles de Gobierno y en todos los signos políticos.

Por supuesto, el gasto en publicidad no es algo que a los políticos les entusiasme mostrar. Prueba de ello es que los datos, si no se ocultan, se publican por lo general ilegibles o tarde.

Entre los grandes distritos, mientras los Ejecutivos de la Nación y de la Ciudad aceptaron este año dar a conocer sus balances publicitarios (con más claridad en el segundo caso) tras varios reclamos de opositores y organizaciones no gubernamentales, el caso de Santa Fe genera algo menos de revuelo. La provincia de Buenos Aires y Córdoba son casos aparte.

En el distrito gobernado por Daniel Scioli, acceder a un detalle de la pauta no resulta posible. A tal punto que el secreto está protegido por un fallo de 2013 de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata, en el que se rechazó un amparo presentado por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC). Esta ONG, que viene haciendo un seguimiento del uso de las pautas y cuyo tesorero y expresidente es el amicus curiae de Clarín y abogado de los hermanos Marcela y Felipe Noble Alejandro Carrió, solicitó datos del presupuesto propagandístico bonaerense, pero los jueces consideraron que el peticionante debe demostrar un interés legítimo para acceder a ella. (La norma contradice a la CIDH cuando sostiene que la información -oficial- debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal).

Un estudio de 2011 realizado por el investigador de las universidades de Quilmes y Buenos Aires Martín Becerra reveló que el Gobierno de Scioli gasta mucho en propaganda, sobre todo en publicitar temas superfluos como un recital popular y gratuito que se supone que convoca por sí solo, pero que el reparto es más parejo entre los grupos de medios que el de la Nación y el de la Ciudad.

Entre los que sí detallan los destinos de los fondos, se puede mencionar el caso del Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, que cortó casi en seco la asignación de pauta a grandes medios como Clarín. El grupo pasó de recibir 28,1 millones de pesos en el primer semestre de 2009, cuando la relación con la Casa Rosada ya se había quebrado a causa de la ley de medios, a 1,3 millón cuatro años más tarde. Dicho monto es similar al que recaudó en el mismo período el diario de Bahía Blanca que reivindica a la dictadura, La Nueva Provincia.

La pauta nacional en el bisemanal Perfil merece una mención aparte, ya que durante los primeros seis meses de 2013 sumó a sus arcas cerca de 1,8 millón de la propaganda del Estado nacional, cifra no sobresaliente aunque quince veces superior a la asignada durante idéntico período de 2010, lo que refleja la reacción del Gobierno tras el fallo de la Corte que reconocía una discriminación contra el diario dirigido por Jorge Fontevecchia. Es decir: el Gobierno puso para cumplir.

La administración PRO de Macri no es menos discrecional. Por ejemplo, si se atiende el caso de MDZ (millón y medio de pesos durante el primer semestre a una radio mendocina y su correspondiente sitio web) y se lo compara con el de la TV Pública, canal abierto basado en Buenos Aires y que en seis meses recibió apenas 12.000 pesos del Presupuesto porteño. A su vez, la casi desconocida FM Identidad absorbió de la pauta de la Capital, el primer semestre del año pasado, $ 458 mil.

En este esquema se destacan los comunicadores beneficiados a título personal. El periodista económico Roberto Navarro recolectó $ 1,5 millón del Gobierno nacional durante la segunda parte de 2012, y las producciones de Mauro Viale alcanzaron $ 1,6 millón. La administración del PRO en la Ciudad hizo lo propio con el columnista antikirchnerista José Pepe Eliaschev, cuyo portal pepeeliaschev.com cosechó más de $ 29 mil en publicidades del Ejecutivo porteño durante los primeros meses de 2013, y el sitio del conductor del canal Metro Fabián Doman (enciclomedios.com), $ 69 mil, mientras que algunos medios tradicionales de signo crítico u opositor al Ejecutivo porteño recibieron menos o nada.

De su lado, el Gobierno de Antonio Bonfatti facilitó a este suplemento un informe detallado y legible sobre su inversión propagandística de 2012, que está alojado en la página web del Ejecutivo provincial. En el listado no asoman grandes sorpresas, más allá de que previsiblemente el grupo Uno, de Vila-Manzano, el mayor multimedios local, recibió más de un cuarto del total de la pauta oficial de Santa Fe. Sin embargo, la parte del león se pierde en la cuenta con vuelo propio de la lotería provincial, que incluye el juego Quini 6, y que con $ 108 millones representa el 63% de los $ 192 millones presupuestados para la publicidad del corriente año, un dato informado por el legislador provincial del Movimiento Evita Alberto Papini. La Secretaría de Comunicación Social no cuenta con esa información.

A su vez, Clarín y el diario de la capital santafesina El Litoral, socios en el negocio de la impresión que ofrece servicios al Estado local, como las boletas electorales, comparten el suplemento semanal Mirador Provincial, que en un tercio de sus 32 páginas contó con avisos oficiales de todo nivel en la edición del 25 de mayo pasado.

No obstante, tanto los números de 2012 como los de 2014 muestran a la administración socialista de Santa Fe como una de las más austeras en la materia si se computan los grandes distritos, más aún en la comparación con su antítesis, Córdoba, provincia con similar cantidad de habitantes. El Ministerio de Comunicación y Desarrollo Estratégico del Gobierno de José Manuel de la Sota no respondió al pedido de información, y en su reemplazo sí lo hizo el legislador del Frente Cívico y Social (juecismo) Ricardo Fonseca, que computó la inversión en propaganda de 2013 con datos oficiales en la mano. Clarín, que posee en el distrito mediterráneo un canal abierto, casi todo el mercado de cable, los dos diarios de mayor tirada y varias radios, encabeza el ranking de receptores a gran distancia del resto.

¿SUBSIDIO O PAUTA?

Prevalece cierto consenso en la industria periodística y el arco político de que algunos medios necesitan ser subvencionados en aras de la diversidad, principio avalado por organismos internacionales. Sobran ejemplos de diarios, radios y canales a los que se les hace cuesta arriba el negocio, ya sea porque operan en zonas con baja densidad poblacional, o el mercado tiene un actor dominante que impide la competencia (mediante el denominado dumping publicitario, por ejemplo); o sus públicos no tienen poder adquisitivo, o no forman masa crítica, o están dispersos; o bien sufren discriminación de las empresas privadas por razones ideológicas.

Ante esta realidad, algunos, por caso en el Gobierno nacional, defienden el sesgo del reparto publicitario oficial como una forma de compensar las distorsiones del mercado. Tal principio, cuya aplicación por parte de la Casa Rosada es de por sí cuestionable, es contrarrestado por quienes aducen que la publicidad tiene como meta dar a conocer los actos de Gobierno y no fomentar la diversidad, y que lo que corresponde para este fin es otorgar subsidios.

La publicidad oficial no debería funcionar como un subsidio: si lo que necesitamos son políticas públicas de diversidad y promoción del pluralismo, entonces deberían establecerse de manera precisa y no deberían tener que dar contraprestaciones, dice a Viernes Ramiro Ugarte, director del Área de Acceso a la Información de la ADC. Usar una cosa para la otra es sumamente problemático, porque se basa en una discrecionalidad que perjudica y limita a los medios de comunicación y periodistas, que pasan a depender de esos fondos públicos para vivir y que saben que la administración se los puede quitar de un día para otro.

No coincide con Ugarte el docente y funcionario de la Procuración General Lozano, quien destaca que los proyectos presentados hasta ahora en el Congreso de la Nación han mostrado graves falencias en la definición del objeto a regular, así como en los criterios de asignación de la pauta, que tienden a favorecer a los poderosos, según interpreta.

Pensar la distribución o el nivel de audiencia del medio como única variable a tener en cuenta habla de una concepción restrictiva de la comunicación pública. Desde esta perspectiva, el Estado, en lugar de asignar recursos para fomentar el pluralismo informativo y la diversidad de voces, viene a sostener y profundizar las asimetrías que ya existen en el acceso al debate público mediante la erogación de recursos en concepto de publicidad. Así ha funcionado durante las últimas tres décadas, dice Lozano.

Ugarte acepta que el Estado debería incorporar otras dimensiones en su análisis, incluyendo la posibilidad de promover el pluralismo y la diversidad pero como fin secundario: el principal debe ser que la información útil llegue a sus destinatarios, agrega Ugarte.

Sin embargo, en un mercado de medios concentrados como el argentino, un criterio de pauta más o menos atado a los niveles de circulación o audiencia, ¿no termina atentando contra la pluralidad de voces?

La situación de concentración debe ser tomada en cuenta sin que ello implique abandonar en una proporción relevante la idea fuerza de llegar a la población con los mensajes de interés público. Es decir, puede haber un mecanismo que tenga en cuenta los principios de diversidad y pluralismo, y que se aparte del criterio del público objetivo, pero sólo un poco, insiste el especialista.

EJEMPLOS DESDE EUROPA

Abrir una caja de compensaciones no es la panacea, por si hiciera falta aclararlo en la Argentina, donde subsidios asignados a otros rubros presentan méritos pero también severos problemas de eficacia y transparencia.

En algunos países de Europa, los subsidios a la prensa tienen un largo camino recorrido. Desde Roma, Maurizio Matteuzzi, un emblemático periodista del diario de izquierda Il Manifesto, indica a Viernes que su periódico, con más de cuarenta años de existencia, no habría podido existir en absoluto si no fuera por la ayuda estatal.

Diarios con peso en la opinión pública italiana como Il Manifesto, L'Unitá (antiguo diario del Partido Comunista) y muchos otros se beneficiaron durante toda su existencia de una ley de promoción de la prensa partidaria y cooperativa. No obstante, Matteuzzi alerta que se registraron fraudes colosales al amparo de los subsidios, al punto de que muchos empresarios y políticos de todos los colores terminaron creando periódicos ficticios al solo efecto de canalizar los presupuestos estatales.

El sistema funcionó a la italiana (podríamos presumir, a la argentina) hasta que Europa entró en recesión y Silvio Berlusconi comenzó un proceso de recortes que continuaron los tecnócratas posteriores, al punto de poner a todo el sector contra las cuerdas, incluido Il Manifesto, que casi no recibe pauta privada y vive una profunda crisis de identidad y dirección periodística. La excusa era perfecta: ¿cómo seguir gastando dinero en diarios de izquierda, de partidos políticos, de provincia, de minorías, si encima algunos estaban robando al Estado?

LA REALIDAD

La regulación del mercado, sea a través de los subsidios o de publicidad, no resulta sencilla de llevar a la práctica. Entran a jugar características culturales y la lógica de la política. Los límites se vuelven claros si se tiene en cuenta la experiencia de Tierra del Fuego, a menudo citada como un caso modelo.

Adrián Camerano, periodista y exsecretario de Derechos Humanos de Tierra del Fuego (2007-2009), dice sobre la experiencia de la provincia, en la que él participó: Los decretos del Ejecutivo se fueron acomodando de acuerdo con las necesidades y tiempos políticos. Hubo instancias engorrosas; primero se impusieron criterios bastantes restrictivos pero después la implementación derivó en falencias insalvables y no sirvió en la práctica. La clave estuvo en que los entes autárquicos, como la obra social, el Instituto Provincial de la Vivienda y el ente regulador del juego quedaron por fuera de la norma, sin control.

Camerano describe ante Viernes un escenario de medios arquetípico de cualquier provincia mediana o chica argentina. En Río Grande, con 70.000 habitantes, hay tres diarios y una treintena de radios, y otro tanto en Ushuaia, y casi todos dependen de la pauta oficial. Cuando surgió el decreto de regulación, la respuesta fue un encono muy marcado de los medios, lo cual demuestra una falencia de un Gobierno que no trabajó el tema con los actores involucrados. La consecuencia fue que la regulación nunca fue efectiva, enfatiza. Con el término encono, Camerano se refiere a que, en cuanto fue anunciada la intención de regular la publicidad oficial fueguina, muchos medios provinciales hicieron tronar el escarmiento al Gobierno de Ríos hasta lograr aliviar algunas exigencias.

Los criterios establecidos en el decreto del Gobierno de la centroizquierdista Fabiana Ríos fueron un mínimo de contenidos propios, contar con personal regularizado y nivel de audiencia. Similares principios fueron sostenidos por el Gobierno municipal de Morón, a cargo del sabbatellista Lucas Ghi, pero con mayor debate público y aprobación del Concejo Deliberante. Morón creó un registro público de medios y un organismo consultivo con participación de diversos sectores, incluidos los empresarios periodísticos.

GASTO

El Estado no tiene que pagar por pautar en publicidad oficial
, lanza Mariano Román, especialista en derecho a la información de la carrera de Ciencias de la Comunicación de la UBA y jefe comercial de IMS Internet Media Services. El abogado puntualiza que los gobiernos deben abandonar la teoría de los grandes presupuestos estatales dedicados a la publicidad oficial y apuntar a públicos específicos. Con la excusa de ayudar a los medios alternativos, siempre le vas a terminar dando plata también a los medios de más difusión. Y los medios alternativos que reciban pauta tarde o temprano van a ser cooptados por el Gobierno que los beneficia, argumenta.

En ese sentido, el mecanismo de subsidios en Europa tampoco garantizó que los fondos no se terminen derivando hacia los más grandes, que a su vez tienen margen de maniobra para realizar negocios a gran escala con los Estados. Il Corriere della Sera (Milán) y La Repubblica (Roma) son los que más subsidios recibieron por otras vías, como forma de devolución de sus gastos de teléfono y otros servicios, recuerda Matteuzzi. En España, La Vanguardia, uno de los diarios serios más vendidos del país, lleva canalizados millones de euros del Gobierno regional de Cataluña, que deriva fondos con el fin de promover el idioma catalán. Al parecer, sea vía pauta o vía subsidios, la capacidad de atraer fondos de quienes lideran o dominan el mercado no es menor.

VANGUARDIA

Aun en un terreno que en la práctica suele diferir de los decálogos de buenas intenciones, existen principios que ayudarían a la transparencia y a un uso racional de los recursos de publicidad oficial.

Para la CIDH, es necesario establecer leyes especiales, claras y precisas. No debe inducir a confusión con los símbolos, ideas o imágenes empleadas por cualquier partido político u organización social, y deberían identificarse como publicidad oficial, alertó el organismo de la OEA en sus directrices sobre publicidad oficial.

Al respecto, Macri vetó en 2009 las regulaciones de la publicidad oficial aprobadas por la Legislatura en pleno (incluyendo miembros de su propio partido), que, entre otras cosas, prohibían el uso de colores partidarios en las publicidades oficiales. En consecuencia, hoy el amarillo PRO acompaña cada festival u obra pública en la Ciudad.

Entre los objetivos señalados, la Comisión Interamericana también explica que la pauta no puede ser propaganda encubierta de quienes controlan el Gobierno o de sus intereses, ni debe ser utilizada para la estigmatización de sectores opositores o críticos del Gobierno. Observación que en esta ocasión le cabe a la administración nacional. Hoy la Justicia estudia una causa contra la Casa Rosada luego de que el Gobierno nacional diera a conocer el 11 agosto de 2012, durante el entretiempo del partido River-Estudiantes de La Plata, un spot que fustigaba a la administración PRO por el manejo del subte.

La CIDH también hace hincapié en los potenciales criterios de distribución. Las campañas deben decidirse sobre la base de reglas claras, establecidas con anterioridad a la decisión publicitaria. Aunque tal vez el organismo complique las chances de aplicabilidad de dichas medidas cuando reclama que al momento de adjudicar la pauta, el Estado debería fundar por escrito y claramente cuáles fueron los parámetros utilizados, y la manera en que fueron aplicados.

¿Cuáles son los factores para tener en cuenta a la hora de pautar o no en un medio? Para la CIDH, éstos son: el precio a pagar por el aviso, el perfil del público al que va destinada la campaña y la circulación o audiencia del medio respectivo. La publicidad oficial debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a que la pauta sea recibida por el público al que se desea impactar con la campaña.

Ante ello, Lozano contrapone el ejemplo de las legislaciones sobre publicidad oficial de Canadá, Holanda, Italia y Portugal, donde el sistema de distribución de pauta establece mecanismos claros, transparentes y no discriminatorios, a la vez que se enlaza con una política de fomento al pluralismo.

En suma, la sanción de pautas que guíen las acciones de los gobiernos no es trabajo fácil, y no se deriva simplemente de la ecuación más circulación igual a mayor pauta. Pero la prevención de no profundizar el sesgo del mercado no debería abrir las puertas al vale todo, incluido ocultar los datos, que es lo que parece imperar en el criterio de los gobiernos argentinos. Políticos que se ubiquen a la vanguardia de un tema sensible al ecosistema de las comunicaciones se buscan.

@sebalacunza y @fedebillie

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