La reforma tributaria, el Presupuesto y los gastos

• MÁS RECURSOS, PERO CON CONTROL DE EROGACIONESEs importante que el Estado sea eficiente, tanto en la generación de ingresos como en el destino del gasto.

A esta altura del año aparece en la agenda política el Presupuesto, y es habitual que leamos o escuchemos la trillada frase: "El Presupuesto es la ley fundamental". Coincidimos al respecto, las definiciones insertas en el mismo debieran marcar una meta dentro del objetivo de mediano plazo de un plan superador, concertado por todas las fuerzas políticas, sindicales, empresariales y sociales del país. Es importante que el Estado sea eficiente tanto en la generación de recursos como en el destino del gasto, y eso se logrará midiendo la gestión, controlando la legalidad y ajustando los desvíos.

El Congreso Nacional debate anualmente el proyecto de Ley de Presupuesto que envía el Poder Ejecutivo, se concentra el análisis en la veracidad y consistencia de las variables macroeconómicas que orientan el nivel y composición global del ingreso y gasto público, así como en las variaciones de dichos ingresos y gastos con respecto a su comportamiento en años anteriores.

Es necesario ampliar el ámbito de la discusión presupuestaria introduciendo el análisis y evaluación de en qué y cómo se gasta, cuáles son los resultados que se obtienen respecto de los bienes, servicios y financiamientos que se brindan.

Sin dudas, la prórroga sucesiva de la ley de emergencia económica no ayuda a lograr el objetivo comentado.

Los recursos tributarios sin duda han sido la variable que a lo largo de los años ha alterado el Estado para equilibrar el déficit fiscal de mediano plazo, tanto a nivel nacional como provincial y municipal. De tal forma el sistema tributario ha ido acumulando distorsiones que lo han llevado en la actualidad a estar muy alejado de ser el indicado, se ha tornado muy injusto (regresivo), con excesivo peso de los impuestos sobre los consumos y con demasiados impuestos distorsivos.

Los esfuerzos realizados por los fiscos para reducir la economía informal no han sido suficientes, y sabido es que con una presión tributaria demasiado elevada, esta tarea se hace más dificultosa aún. El nivel de la evasión tributaria consolidada es muy elevado y ha tenido que ver en el aumento del empleo "no registrado".

Cuando el sistema tributario se torna inequitativo afecta la competitividad de las empresas, y exportar productos elaborados o semielaborados se vuelve una utopía.

La reforma tributaria

La Ley 27.260⁽²⁾ de sinceramiento fiscal, en su Título VI, creó la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria, la cual estará integrada por quince (15) diputados y quince (15) senadores, elegidos por sus respectivos cuerpos respetando la pluralidad y proporcionalidad en la composición de los distintos bloques políticos y asegurando la inclusión de éstos cuando estuvieren conformados por cinco (5) o más legisladores.

La comisión tendrá como objeto el análisis y evaluación de las propuestas de reforma del sistema tributario nacional que elabore y remita el Poder Ejecutivo Nacional, orientado a:

a) Fortalecer la equidad de la presión tributaria.

b) Profundizar su progresividad.

c) Simplificar su estructura y administración.

d) Fortalecer la complementariedad y coordinación federal.

e) Propender al establecimiento gradual de las reformas, dotando de mayor previsibilidad a la acción del Estado en la materia en función de reducir los grados de incertidumbre del contribuyente.

La comisión podrá instrumentar los mecanismos necesarios que aseguren la participación de universidades, academias, organizaciones sociales, y solicitar la colaboración y asesoramiento de personas, instituciones y organismos especializados en la materia objeto de tratamiento.

Sin dudas es auspiciosa la creación de la misma, pero tengamos en cuenta que para un íntegro tratamiento de la reforma, cada una de las provincias deberá trabajar en correspondencia y deberán resolverse también las cuestiones de coparticipación federal de impuestos. Las propuestas de normalización de la estructura tributaria deberán ser focalizadas, graduales y planificadas a mediano y largo plazo y en un contexto de elevada responsabilidad fiscal.

El fortalecimiento de la equidad sólo podrá lograrse corrigiendo la alta dependencia del sistema tributario de los impuestos generales al consumo y expandiendo la recaudación entre cargas progresivas. Entendemos que no deberían faltar en los apuntes preparados para el debate de la comisión creada por la Ley 27.260 los siguientes temas, entre otros, que representan serias distorsiones:

Respecto del Impuesto al Valor Agregado. Requieren una consideración particular:

a) Solucionar las distorsiones que generan los regímenes de recaudación, que terminan generando saldos a favor continuos y/o irrecuperables que le quitan neutralidad al impuesto.

b) Definir la distribución de saldos a favor en las figuras que tienen personalidad fiscal pero no jurídica, como las uniones transitorias, los consorcios y otras formas asociativas definidas en el Código Civil y Comercial de la Nación (CCyCN).

c) El nivel y la estructura de tasas.

d) Las limitación al cómputo del crédito fiscal de automóviles debiera actualizarse; los montos vigentes fueron definidos en 2001.

e) Definir la tributación de las nuevas figuras definidas en el CCyCN, tales como el derecho de superficie.

Respecto del Impuesto a las Ganancias (IG):

a) Restablecer el ajuste por inflación impositivo discontinuado por el art. 39 de la Ley 24.073 y Decreto 664/2003.

b) Adecuación de la escala del art. 90 de la Ley de IG: los valores de la escala son los definidos en el año 2000.

c) Adecuar las deducciones personales admitidas en el art. 23 de la Ley de IG, como también los importes que se admiten deducir por el seguro de vida y gastos de sepelio para autónomos y empleados en relación de dependencia

d) Actualizar la deducción por amortización de automóviles (actos de mantenimiento deducibles (actualmente en $ 7.200), cuyos importes están inmóviles desde 2001.

Reemplazo del Impuesto sobre los Ingresos Brutos. El instrumento que reúne, en principio, las mejores condiciones para sustituir al Impuesto sobre los Ingresos Brutos es el Impuesto al Valor Agregado, ya sea como impuesto separado en el ámbito provincial -lo que preservaría mejor las potestades tributarias provinciales- o como alícuota suplementaria del tributo nacional. Mucho se ha escrito al respecto en distintas Comisiones creadas al respecto y son decisiones políticas las que deben impulsar el cambio.

Si bien este tema incluye potestades provinciales, no delegadas al Congreso Nacional, se deberían instrumentar los medios a los efectos de darle solución jurídico-tributaria.

La sustitución del impuesto sobre los ingresos brutos tendría un específico efecto pro-competitivo.

La eficiencia y control del gasto público

De manera habitual, en el establecimiento del presupuesto público, se toman como punto de partida las necesidades de gasto del año anterior y ese nivel de gasto se extrapola al año siguiente. Esos históricos de presupuesto son ajustados a efectos inflacionarios, añadiéndose además gastos correspondientes a la consecución de objetivos nuevos para ese año.

Comienza así una espiral inflacionista que deja de ser factible en el momento en el que se ingresa menos y si se incrementa el déficit fiscal. Los ajustes en los gastos, así como la generación de nuevos impuestos y/o aumentos de tasas, han sido las decisiones políticas más frecuentes para corregir la situación.

La austeridad, destinada a alcanzar un equilibrio de las cuentas públicas, como base para posibilitar un futuro crecimiento de la economía y la creación de empleo, no es suficiente.

¿Será la hora del Presupuesto Base Cero (PBC)? El Presupuesto Base Cero (PBC), tiene como objetivo realizar menores gastos sin necesidad de reducir la cantidad y calidad de servicios prestados por la Administración Pública, al eliminarse los servicios ineficaces y estructuras orgánicas inadecuadas.

La mayor ventaja de dicha técnica consiste en que elimina el incrementalismo, permitiendo así erradicar de una forma mecánica las partidas presupuestarias o actividades que han quedado obsoletas o que son improductivas.

Una nueva forma de entender el presupuesto puede ser un medio indicado para alcanzar el objetivo de consolidación fiscal y para ejercer un mejor control sobre las cuentas públicas, puesto que el presupuesto es la base sobre la que cualquier política presupuestaria se constituye.

Pyhrr ⁽³⁾, creador de esta técnica presupuestaria, lo definió en 1970 como: "Un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada administrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio (base cero)".

Así, cada unidad de gestión debe explicar la existencia de cada uno de los gastos, mediante la agrupación de todas las actividades a realizar en "paquetes de decisión".

Ventajas de su aplicación: Se eliminan aquellas partidas que han quedado obsoletas, financiando programas que no se ajustan a las necesidades actuales de los ciudadanos.

Su gran valor reside en la racionalidad y objetividad con las que se procede a la asignación de los recursos públicos. La jerarquización de los paquetes de decisión implícita en este sistema presupuestario, permite la priorización de las partidas según su relevancia, por lo que, finalmente, el dinero público se destinará a actividades más necesarias.

Su implementación permitiría evitar el gasto ineficiente en todos los ámbitos del Estado, reduciendo así el déficit, tanto desde el lado de los gastos, como a través de la presión fiscal para financiar los mismos, sin requerir de esfuerzos adicionales de ajuste presupuestario.

Esto mismo, mejoraría a su vez la valoración que los ciudadanos le otorgan al Sector Público, creyendo más en la eficiencia de sus actuaciones, al asegurar que el dinero público es utilizado de forma adecuada.

Conclusión

El equilibrio presupuestario, con competitividad y servicios eficientes para los ciudadanos, sin dudas da sustentabilidad al sistema.

Las políticas de planificación del gasto y recursos, son complementarias y deben resolverse con cronogramas plurianuales a efectos de su consistencia, con el acuerdo de todos los actores políticos, sindicales, profesionales, empresariales y sociales.

1) Director de Gómez & Asociados.

Consultores Tributarios-Auditores. Miembro de la Comisión de Impuestos de la Cámara Argentina de la Construcción. Miembro de la Asociación de Estudios Fiscales. Autor de artículos sobre la especialidad. Coautor de Derecho Tributario- Legislación Usual Comentada- Ed. La Ley-2015. Expositor en cursos, charlas y conferencias sobre la especialidad tributaria en cursos, charlas y conferencias sobre la especialidad tributaria.

2) Ley 27.260 Boletín Oficial 21 de mayo de 2016
3) Pyhrr, P. A.: "Zero Base Budgeting", en Harvard Business Review, 1970