Los instrumentos de gobierno: límites

Lo primero que debe decirse es que los instrumentos de gobierno no se encuentran definidos en el derecho positivo sino que responden a una creación pretoriana de la Corte Suprema. Si bien es cierto que el mayor desarrollo de esos instrumentos se dio en el marco del derecho financiero y como respuesta a la necesidad de armonizar las potestades de los distintos niveles de gobierno (nación, provincias y municipios), ello no implicó que quedaran limitados al campo del derecho tributario sino que, por el contrario, se expandieron a otros ámbitos. La Corte también le reconoció la calidad de instrumento de gobierno a la Constitución Nacional en sí misma y a los partidos políticos, entre otros.

Como bien señala la doctrina "la noción de instrumento de gobierno sería por demás polifacética y con bordes semánticos escasamente definidos". Pese a la heterogeneidad que se aprecia en los instrumentos que han sido calificados como "de gobierno" lo que probablemente subyace a todos ellos y tienen en común, es que atraviesan en forma horizontal tanto a los distintos poderes del Estado como a los distintos niveles de gobierno. En definitiva, es uno de los modos en que se ha logrado armonizar las potestades de unos y otros.

Presupuesto público como instrumento de gobierno

El presupuesto representa un instrumento, es el propio objeto de análisis. Desde el Ministerio de Economía se explica que el presupuesto ya no es entendido como una cuenta de recursos y gastos. En la modernidad el presupuesto debe ser entendido "como una expresión más amplia y explícita del mismo (...) Desde esa perspectiva, el presupuesto público es, básicamente, un instrumento de programación económica y social, de gobierno, de administración y necesariamente un acto legislativo". Parece razonable pensar el presupuesto tal como se lo propone, como un instrumento que traspasa la noción de herramienta técnica al servicio de las finanzas públicas pues no puede desconocerse que la implementación de políticas públicas requiere necesariamente la asignación de recursos. Y esa asignación de recursos no es otra cosa que un acto de gobierno.

En esa línea argumental se ha dicho que "considerando que la mayor parte de las decisiones del Gobierno conducen a acciones que se manifiestan en el presupuesto, éste se constituye en uno de los instrumentos más importantes para cumplir la función de gobierno". Sería posible afirmar que cuando se analiza el presupuesto público, lo que se está analizando es un instrumento de gobierno federal al que le es aplicable la doctrina de la Corte respecto de los instrumentos de gobierno.

Las tarifas y el presupuesto público

Partiendo entonces del presupuesto como instrumento de gobierno, resulta sencillo advertir la interrelación que existe entre las tarifas de los servicios públicos y aquel instrumento, dado que, entre ambos deberán garantizar la prestación del servicio público. Esa garantía de prestación no es sino un acto de gobierno. Como bien apunta Gordillo, "las tarifas deben ser justas y razonables tanto para el concesionario como para los usuarios; ... deben también respetar el principio de equidad. Es un tema que ha de analizarse periódicamente, teniendo en cuenta la evolución de todo el contrato". Más aún, habrá que analizar cada servicio público en particular ya que si bien se trata de una categoría con notas distintivas propias, no alcanza para construir una solución jurídica que sea aplicable a todos ellos. Se puede concluir que el rol trascendental que cumple el presupuesto como instrumento y programa de gobierno -que involucra a las tarifas- lo colocan en la especial situación jurídica reconocida por la Corte Suprema, debiendo procurarse su inmunidad.