La coparticipación volvió a ser centro del debate

En los últimos días ha vuelto a la superficie la discusión política en relación con la coparticipación federal de impuestos. Lo que la Argentina necesita es una discusión integral de su federalismo fiscal. La coparticipación federal de impuestos es solamente uno de los elementos centrales a modificar. No por esto queda justificado que a casi 16 años de haber tenido que sancionar una nueva ley de coparticipación, todavía no se lo haya hecho.

La discusión sobre federalismo tiene un carácter político muy fuerte. Es vital que se defina un sistema simple y cumplible. Los cambios seguramente tendrán que ser graduales y en el margen, permitiendo la posibilidad de adaptación a todas las jurisdicciones. En la actualidad puede observarse que la distribución de recursos por habitante en cada región es fuertemente diferencial y no pareciera respetar ningún criterio de distribución económico-demográfico en el que los distintos montos por habitante enviados contemplen necesidades o capacidades fiscales de las provincias.

Planteo

En esta nota se pretende plantear los elementos esenciales que debería contener una propuesta de reforma, con el objeto de contribuir al debate sobre alternativas posibles de cambio. Se insiste en que la discusión sobre federalismo tiene que ser más amplia, incluyendo aspectos como la distribución del gasto público nacional por jurisdicción, por ejemplo. De todos modos, centrándonos en la coparticipación, en la propuesta: 

El objetivo fundamental es lograr una mayor institucionalización de la distribución de los recursos públicos entre los distintos niveles de Gobierno. No se busca que las provincias necesariamente reciban más dinero, sino que se aseguren que la mayor parte de los fondos que les lleguen desde la Nación sean automáticos y dentro de un mismo sistema de coparticipación claramente legislado. Los mayores envíos automáticos de Nación serían contrarrestados con menores transferencias discrecionales, de manera tal de no afectar el balance fiscal del nivel superior de Gobierno al momento de implementación de la reforma. 

La mayor simplicidad de funcionamiento del sistema es una de las claves. En efecto, se eliminan todas las detracciones especiales y precoparticipaciones, pasando la masa de recursos tributarios distribuibles a integrarse por el 100% de todos los impuestos, excepto los del comercio exterior y los recursos de la seguridad social.  

Se mantiene inicialmente la distribución efectiva de recursos existente (primaria y secundaria) y se la va modificando en el margen, a través de un reparto diferencial del excedente de recursos respecto de un año base, que debe definirse. 

La distribución primaria en un año determinado se divide en tres etapas:

Primera etapa. Piso coparticipable: se distribuyen los recursos entre el Tesoro nacional, la ANSES y las provincias de idéntica manera a lo que se observe en el año base, hasta alcanzar idéntico monto que lo repartido en ese año.

Segunda etapa. Del excedente de recaudación anual respecto del año base (2010), un 30% tiene como destino un Fondo de Equiparación Provincial (FEP), que se reparte entre las 23 provincias según las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Este fondo solamente se podría utilizar en infraestructura social básica.

Tercera etapa. El 70% restante se distribuye entre el Tesoro nacional, la ANSES y las provincias con los mismos coeficientes de distribución primaria antes mencionados. 

Una de las ventajas que se logra es que a través de la modificación gradual de los criterios de reparto a partir del FEP, se obtendría una importante reducción de las disparidades regionales de capacidad de gasto público por habitante.  

Un aspecto positivo adicional de mucha relevancia tiene que ver con la posibilidad de incorporar en la reforma mecanismos que propendan al incremento de los niveles de transparencia fiscal gubernamental en la Argentina. Es necesario definir mecanismos claros y transparentes por medio de los cuales se asegure la utilización efectiva y eficiente de los fondos. La competencia por comparación debiera ser el reaseguro para lograr esto. Pero, a su vez, surge una oportunidad para que la Nación juntamente con las provincias definan un mecanismo integral que incremente la visibilidad de todos los actos gubernamentales, y no sólo de los relacionados con la aplicación de los recursos provenientes del FEP.

En la estimación de los efectos posibles de la reforma se trabaja con un horizonte temporal de 5 años, pensando que el gradualismo permita llegar al fin de ese período con un federalismo más ordenado y transparente. En consecuencia, llegado ese momento será más simple definir y diseñar un sistema de largo plazo, que minimice las distorsiones y que promueva una equidad sostenible en el tiempo.

(*) Director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF).