Impuesto sobre los ingresos brutos, la reforma tributaria y las pautas para su ejecución

Mitigar o eliminar los efectos distorsivos de los tributos amerita elaborar una reforma integral que incluya la tributación subnacional. De avanzar sobre un IVA provincial, las administraciones locales deben estar preparadas.

Transitar el cambio de Ingresos Brutos a un IVA provincial demanda armonización

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Sin dudas que resulta indispensable implementar una reforma tributaria en el ámbito de los impuestos provinciales y municipales (Sistema Tributario Subnacional), con sustento en los efectos distorsivos que generan la naturaleza tributaria actual de cada uno de ellos.

Las necesidades recaudatorias fueron transformando el sistema tributario subnacional, generando una proliferación de impuestos y tasas que en su conjunto lo convirtieron en un régimen altamente regresivo, aunque de todos ellos se destacan el Impuesto Sobre los Ingresos Brutos (ISIB) y la Tasa Municipal de Seguridad e Higiene (TseH).

El incremento de alícuotas - tanto en el ISIB como en la TseH - y la proliferación de regímenes de retención y de percepción profundizaron los efectos nocivos de tales tributos, tales como el “efecto piramidación”, “efecto cascada”, falta de” neutralidad”, “generación de empréstitos forzosos y gratuitos en favor de las provincias”(1), agravados por sus sesgos particulares que los caracterizan como pro-importadores y anti exportadores, respectivamente.

Causas que provocaron la situación actual

Entre los antecedentes más importantes que provocaron los desajustes señalados, podemos citar: (i) pérdida de vigencia de la ley de coparticipación – dictada en 1982 - que provocó en los últimos años una distribución inequitativa de los recursos tributarios nacionales, considerando que debió modificarse en el año 1996 conforme lo previsto en nuestra carta magna, (ii) transferencia de servicios públicos desde la nación a las provincias y a los municipios sin la correspondiente generación de la partida presupuestaria equivalente, (iii) desindustrialización del país provocada por las sucesivas crisis económicas de los últimos años, (iv) incremento del déficit público en los estados provinciales y municipales, etc.

Desde esta introducción, se descartan las alternativas que respalden la continuidad de este sistema tributario subnacional. No obstante, identificar un impuesto provincial y una tasa municipal que reemplacen al ISIB y a la TseH resulta una tarea compleja.

La expansión de los regímenes de recaudación ha generado una acumulación de saldos a favor en el ISIB para los contribuyentes. Esto se debe a que la suma de las alícuotas de las retenciones aplicadas por clientes, tarjetas de crédito, plataformas virtuales y entidades bancarias, junto con las alícuotas de percepciones por compras e importaciones, supera la alícuota del impuesto propiamente dicho.

Además de lo mencionado, es fundamental tener en cuenta dos aspectos clave que, a mi juicio, han convertido el sistema tributario subnacional en un régimen fiscal caótico:

• La inadecuada organización y administración de los recursos públicos en la mayoría de los estados provinciales y municipales, caracterizada por la ausencia de una carrera administrativa que valore el mérito y la dedicación, la insuficiente capacitación en todos los niveles y la falta de planes estratégicos a mediano y largo plazo, genera un entorno propenso a la mediocridad, la corrupción y la ineficiencia en la gestión.

• El desinterés de las provincias en impulsar una "armonización tributaria" que estandarice los criterios establecidos en los 24 códigos fiscales provinciales y en las más de 1.000 resoluciones generales emitidas por las distintas jurisdicciones.

¿Quiénes son los ganadores en este sistema tributarios subnacional?

No obstante, en este contexto, podemos notar que no se cumple el principio económico según el cual, “en la economía, toda ganancia de un agente implica una pérdida para otro”.

En efecto, en este sistema tributario subnacional se da la particularidad de que son más los agentes económicos que se perjudican frente aquellos que se benefician, y ello es así porque:

• Pierde el estado: porque el sistema favorece la informalidad en todos los ámbitos y esto produce una menor recaudación y un desfinanciamiento de los sistemas jubilatorios
• Pierden las empresas: porque la carga tributaria no incentiva la inversión productiva provocando una pérdida de competitividad y de generación de empleos y riqueza.
• Pierden los consumidores: porque los productos que adquieren tienen precios que superan los de cualquier economía organizada.
• Pierden los trabajadores: porque desaparece la especialización laboral y baja el salario.
• Pierden los exportadores: porque los impuestos indirectos, acumulativos y en cascada incrementan el precio de los productos.
• Ganan los importadores: porque introducen mercadería proveniente de países con una estructura tributaria distintas y con políticas que favorecen el comercio exterior.

Los intentos de modificación del sistema tributario están orientados a eliminar los tributos distorsivos (ISIB, TSeH, esencialmente) por otros que en su génesis no provoquen tales desajustes en la economía.

Sin duda, reemplazar el ISIB por un impuesto con características similares al IVA y ajustar las tasas municipales para evitar que funcionen como un impuesto encubierto son reformas fundamentales.

En esta ocasión, presentaré las pautas a tener en cuenta para una posible reforma del ISIB, reservando para una próxima entrega el análisis de la reforma de los tributos municipales.

¿Qué cambios debiera producir el impuesto que suplante al ISIB?

En esta instancia debemos preguntarnos ¿Qué cambios debiera producir un impuesto que sustituya al ISIB?

• Que elimine las distorsiones que provoca el ISIB por su naturaleza de “piramidación”, “efecto cascada”, “ausencia de neutralidad”, “favorecer las importaciones” y “desfavorecer las exportaciones”.
• Que garantice a las 24 jurisdicciones directa o indirectamente una recaudación inicial equivalente a la generada por el ISIB.
• Que facilite la administración y el control de los nuevos impuestos.
• Que simplifique el cumplimiento fiscal a los contribuyentes.
• Que permita un control por oposición, simplifique la relación fisco-contribuyente y desaliente la informalidad.
• Que evite o disminuya las cuestiones litigiosas.

¿Cuáles son las alternativas de un IVA provincial? ¿Cumple con las premisas del punto anterior?

En forma previa a cualquier análisis corresponde diferenciar el impacto económico de ambos impuestos:

• IVA: Es un impuesto indirecto neutro, no acumulativo, porque su carga tributaria se traslada al consumidor final. Puede tener un efecto regresivo en los casos en que tasas elevadas castiguen los bienes de consumo masivo.

• ISIB: Es acumulativo, distorsiona la conformación de los precios en la economía, dado que se aplica sobre la facturación bruta sin permitir compensaciones del impuesto determinado en las etapas anteriores, generando un "efecto cascada" que encarece los bienes y servicios. A tal punto, que el encarecimiento que provoca en los precios de los bienes y servicios supera los montos recaudados.

No es la intención de este artículo hacer un análisis de las distintas variantes de funcionamiento y aplicación de las posibles alternativas de un IVA provincial, no obstante, mencionamos las que pueden resultar aplicables.

• IVA de origen puro,
• IVA origen modificado,
• IVA origen restringido,
• IVA híbrido origen-destino,
• IVA destino pago diferido,
• IVA prepago,
• IVA integrado viable,
• IVA dual, o,
• IVA compensatorio

En mi opinión, la aplicación de cualquiera de las alternativas disponibles no es factible en un contexto donde las administraciones tributarias no cuentan con personal capacitado ni con la inversión en tecnología e infraestructura informática necesarias para desempeñar de manera eficiente sus tareas de verificación y fiscalización.

¿Cuál sería un plan de trabajo viable para suplantar el ISIB?

Estimo que impulsar una reforma tributaria de tal magnitud, especialmente en el caso de considerar un IVA provincial, requiere un plan de implementación progresivo, cuyo desarrollo demandará inevitablemente varios años.

Durante este período de transición, es fundamental adoptar un enfoque de "mejoras continuas" que permita mitigar los efectos negativos del sistema vigente mientras se llevan a cabo los cambios legislativos necesarios, la emisión de normas reglamentarias, la adaptación de los mecanismos de administración y control, así como las inversiones en equipamiento y tecnología informática.

Un cambio de esta envergadura exige una planificación rigurosa que garantice un avance sostenido y efectivo, evitando retrocesos que podrían generar un impacto aún más perjudicial que la permanencia del actual régimen tributario subnacional con todas sus deficiencias.

• Primera etapa de armonización: (trabajar en forma simultánea con los siguientes puntos)
  • Respecto del ISIB: armonizar bases imponibles, alícuotas, regímenes de recaudación, métodos determinativos, régimen sancionatorio de manera que se reduzca el stock de saldos a favor y se simplifique las recaudación y administración de los tributos.

• Respecto del IVA provincial: Determinar el tipo de IVA provincial que se implementará y establecer un código fiscal unificado en cuanto a las pautas comunes a todas las jurisdicciones.

• Segunda etapa: (modificar y dictar las nuevas normas legales)
  • Modificar la Ley de Coparticipación tanto en lo que hace a las pautas distributivas como a la implementación del nuevo IVA Provincial.
  • Modificar el Convenio Multilateral definiendo los criterios de atribución de base imponible a cada jurisdicción provincial.
  • Cada Provincia en forma simultánea deberán dictar dos leyes fundamentales:
    • Una que acepte y se acoja a los lineamientos de la nueva ley de coparticipación.
    • Otra que modifique los códigos fiscales provinciales incluyendo el IVA provincial acordado, y. se comprometan a la implementación de un nuevo Convenio Multilateral

• Tercera etapa: (en forma simultánea)
  • Capacitación al personal.
  • Realizar las inversiones tecnologías e informáticas necesarias.
  • Dictar las normas complementarias del IVA provincial.
  • Poner en vigencia el IVA provincial.

• Cuarta etapa: establecer un período de tiempo de difusión y capacitación a través de los consejos profesionales y ámbitos empresariales.

Conclusión

El éxito de cualquier reforma tributaria que pretenda sustituir el ISIB por una variante del IVA Provincial dependerá de su capacidad para: (i) corregir los efectos distorsivos y (ii) asegurar que los fiscos provinciales obtengan una recaudación suficiente para financiar sus presupuestos.

No obstante, la necesidad de la reforma no debe estar condicionada por su éxito, sino que su implementación exige no solo un marco normativo adecuado, sino también que cada jurisdicción cuente con una estructura administrativa y de gestión eficiente para garantizar el cumplimiento de sus funciones de verificación y fiscalización.

Además, resulta imprescindible la armonización de las normas en las 24 jurisdicciones, tanto mientras el ISIB continúe vigente como cuando se implemente el IVA Provincial.

En este marco, los organismos responsables de la aplicación del Convenio Multilateral —la Comisión Arbitral y la Plenaria— siguen cumpliendo un rol esencial en el proceso, no solo impulsando la armonización del ISIB y del futuro IVA Provincial, sino también en la elaboración de las normas que definirán la atribución de la materia imponible en el nuevo tributo.

Contador público. Director de Tax&Legal Business Advice SRL

(1) STJ CABA, Minera IRL Patagonia SA, 12/11/14.