¿A qué juegan EE.UU. y el FMI con la deuda argentina en default?

El Fondo y el Tesoro de Estados Unidos consideran que 3% de superávit fiscal es insuficiente y presionaron para que sea incrementado. Principalmente, sostienen que ese porcentaje no sirve para que la Argentina pueda reestructurar exitosamente la deuda «interna-externa» en default, ya que no habría fondos suficientes para repagar a los inversores privados sobre la base de una propuesta que pueda ser mínimamente aceptable para ellos. Es decir que 3% es garantía de que el default seguirá por mucho tiempo.

Negociar de buena fe

El FMI tiene políticas expresas de programas financieros para países que están en default con el mercado privado, como es el caso argentino. Estas políticas se denominan «lending-into-arrears» (prestar en mora) y, actualmente, incluyen los siguientes principios: (I) cuando un país decide reestructurar su deuda, debería embarcarse en un temprano diálogo con sus acreedores y continuarlo hasta que la reestructuración se complete; (II) el país debería compartir información relevante no confidencial con sus acreedores en tiempo real. Esta información debería permitir a los acreedores evaluar la necesidad del país de reestructurar la deuda y su consistencia con los programas fiscales y financieros propuestos; y (III) el país debería darles a los acreedores una temprana oportunidad para hacer aportes en el diseño de las estrategias de reestructuración, y en tanto los acreedores hayan conformado comités de negociación, se espera que el país negocie de buena fe con dichos comités.

Apoyo a default con los privados

Las políticas de lending-into-arrears se ubican dentro de un marco de principios más amplios que consisten en que, cuando un país tiene un nivel de endeudamiento insostenible (claramente la Argentina, por ejemplo), el sector privado debe incurrir en sacrificios aceptando participar de la reestructuración con ciertas pérdidas.Y si el sector privado no está dispuesto a negociar una reestructuración predefault, el Fondo considera que el país no debería descartar una cesación de pagos para llevar a los acreedores a la mesa de la negociación: se acuerda que el marco operativo para el involucramiento del sector privado debe basarse tanto como sea posible en soluciones de mercado y en mecanismos voluntarios.

El esquema adoptado por la comunidad internacional debería estar basado en la evaluación del FMI sobre la capacidad de pago y las perspectivas de retorno a los mercados de capitales del país miembro.

En algunos casos, la combinación de financiamiento oficial y ajuste fiscal debería permitir al país recuperar rápidamente el acceso pleno a los mercados. El comité acuerda que para los casos de altos niveles de financiamiento oficial debe haber una justificación sustancial (para el otorgamiento de ayuda oficial), tanto en términos de su efectividad como de los riesgos de tomar otras alternativas.

En otros casos, debería ponerse énfasis en mecanismos voluntarios, cuando sea necesario, para superar problemas de coordinación con los acreedores. Aun en otros casos, una temprana restauración de un completo acceso al mercado internacional puede ser juzgado como irrealista, y entonces, un más amplio espectro de acciones de parte de los inversores privados, incluyendo una reestructuración comprehensiva de la deuda, puede ser imprescindible con el fin de tener un programa adecuadamente financiado y un perfil de pagos más viable. Esto incluye la posibilidad de que, en ciertos casos extremos, una suspensión temporaria de pagos o un acuerdo de espera pueden ser inevitables. De estos principios, más las acciones concretas de los funcionarios del Fondo, surgieron las acusaciones al organismo en el sentido de que mandó al default a Ecuador y a la Argentina.

En estos casos, el Fondo no brinda ayuda oficial porque: (I) si la deuda es insostenible, mayores sumas no resuelven el problema; y (II) si lo resuelven, se considera que el sector oficial internacional termina rescatando a los acreedores privados, quienes irán a otro país a buscar fuertes ganancias sabiendo que, si hay crisis, viene Santa Claus a rescatarlos.

Estados Unidos

Estados Unidos es uno de los principales promotores de la posición del FMI de no rescatar a los países en crisis (ni a los acreedores privados), a menos que éstos hayan cumplido con las condiciones asumidas y se comprometan a hacerlo firmemente en el futuro. El actual secretario del Tesoro, John Snow, ha dicho recientemente: «Estados Unidos ha enfatizado que la ayuda del sector oficial es limitada. La ayuda excepcional es excepcional».

Con respecto al proceso de reestructuración, el FMI y Estados Unidos disienten, aunque ambos sostienen que debe ser voluntaria. El primero considera que debería haber un tribunal de quiebras internacional que actúe como foro donde los países y los acreedores discutan los términos de la reestructuración. Pero para Estados Unidos los mecanismos de la renegociación deben ser enteramente privados. «En ocasiones, puede haber problemas de acción colectiva que impiden una pronta y ordenada resolución de una crisis de deuda soberana. La fuente de estos problemas se basa en las relaciones entre los acreedores y los deudores. Son dichas partes, y no una organización internacional, las que deben asumir responsabilidad en la búsqueda de la solución», ha dicho Snow.

El mecanismo privado al que se refiere son las denominadas «cláusulas de acción colectiva», mediante las cuales, si hay acuerdo del país con 75% de los acreedores, los términos del entendimiento se imponen sobre los «hold-outs» (inversores que se queden fuera de la reestructuración para demandar, por ejemplo). Hasta el momento, ha prevalecido la postura estadounidense.

Enfrentamiento con los inversores

Los acreedores privados, sin embargo, no terminan de aceptar el carácter de acreedor privilegiado que el Fondo alega sustentar. En el caso argentino, el Fondo claramente no cumplió el rol de prestamista de última instancia (prestar cuando nadie más lo hace). El organismo dejó de prestar en setiembre de 2001, mientras que distintos inversores argentinos (como los fondos de pensión, los bancos y los ahorristas minoristas) siguieron financiando al país desde entonces y hasta el colapso en diciembre de ese año.

En este sentido, los intereses del FMI y los de los inversores (incluyendo los compatriotas con bonos en default) están enfrentados. Esta discusión tiene aspectos de política y economía internacional, pero también legales. En el primer caso, es posible que, por una cuestión de poderío de las naciones desarrolladas, se mantenga el statu quo internacional y, entonces, el Fondo no pierda el carácter de acreedor privilegiado, aunque sí actuará en forma más responsable a la hora de financiar a países con esquemas económicos y políticos inviables. Pero en el terreno jurídico, se ha planteado ante los tribunales de Nueva York que el Fondo no tenga privilegio, ya que legalmente no lo tiene.

Defensa de los privados

Ahora bien, de la misma manera en que el FMI y Estados Unidos se reservan el derecho de no prestar en caso de que la deuda sea insostenible (por ello dejaron de prestarle al gobierno de De la Rúa), tampoco prestan ni apoyan en el caso de que se juzgue que la oferta de reestructuración no es realista y que el gobierno no demuestra verdaderamente que tiene «voluntad de pago» (no para pagar el total adeudado, pero sí algo más de lo ofrecido), y por lo tanto, no hay buena fe en el fondo del asunto.

El Fondo ha dicho, en este sentido, que «la reestructuración de la deuda no puede ser un sustituto de las reformas». El organismo entiende que puede existir para el gobierno el incentivo a obtener una significativa reducción de la deuda antes que llevar adelante un ajuste. Pero un ajuste débil puede no ser aceptable para los inversores, ya que ello sería visto como un intento de poner la carga de restaurar la sustentabilidad desproporcionadamente sobre ellos. Pero, por el otro lado, un ajuste demasiado ambicioso no será creíble.

El balance correcto necesitará ser encontrado entre términos de reestructuración que los acreedores puedan aceptar y un esfuerzo de ajuste fiscal que los deudores puedan realmente cumplir.

El FMI considera que si bien un fuerte superávit fiscal inicial puede ser una buena señal para los acreedores, ello puede ser dificultoso dada la crisis macroeconómica asociada con la reestructuración. Luego dice que la guía sobre la magnitud del nivel de superávit en el mediano plazo podría derivar de la historia reciente del país relativa al déficit y al superávit fiscales, la experiencia de otros países en circunstancias similares, la factibilidad de las medidas necesarias para alcanzar los objetivos acordados, el nivel de ajuste que sea consistente con los objetivos de crecimiento y el tamaño de las reducciones de gastos que sean sostenibles en el mediano plazo. En el caso argentino, considera que ronda 4,5%/5% del PBI, a lo que se suman presiones para que se deje de lado 3% ofrecido y se adopte un tono más conciliador hacia los inversores extranjeros, quienes efectivamente han denunciado la estrategia argentina ante el Tesoro y ante el cuerpo ejecutivo del Fondo. En este marco, encajan las declaraciones de Horst Köhler, del funcionario Noriega y de Anne Krueger de las últimas semanas y días. Y también, las declaraciones de Bush, en el sentido de que «confía que la Argentina pagará sus compromisos.»

EE.UU. y el FMI son abogados de los acreedores extranjeros, pero no para que éstos recuperen el total de lo invertido (ya vimos que se oponen a ello), sino para algo más de lo ofrecido por la Argentina. Estados Unidos y el Fondo quieren, al mismo tiempo, que (I) el default sea levantado de una manera voluntaria; (II) que el nuevo perfil de endeudamiento argentino sea sostenible; (III) que los inversores privados asuman sacrificios (pérdidas); (IV) que dichos sacrificios sean «relativamente considerables» (para que el mercado no sobrepreste a países en el futuro contribuyendo a más crisis y para que el perfil de deuda sea sostenible); y (V) que la Argentina mejore la oferta, porque bajo ésta los sacrificios son «demasiado considerables» y, entonces, no sólo atentan contra el derecho de propiedad de los inversores, sino que, además, desde el punto de vista práctico, no permiten acceder al resultado buscado y que es el levantamiento del default. Y -lógicamente- que los nuevos compromisos asumidos sean cumplidos.

Asumiendo que el Fondo y ahora Estados Unidos consideran, efectivamente, que -en el fondo- no hay buena fe del lado argentino, y si el gobierno se mantiene en su postura, las escaramuzas de estos días pueden materializarse en enfrentamientos y, eventualmente, aproximarse a situaciones de ciertas rupturas. La política internacional, de cara a la postura argentina frente a EE.UU. (y su defensa de Castro en Cuba y de Morales en Bolivia), tampoco parece que ayudará mucho. Pero, más allá de lo que piense el organismo multilateral, ya es hora de que el gobierno reevalúe su estrategia. Su postura es lógica desde el punto de vista de que hay más recursos para repartir en aspectos sociales y apoyar a la economía, pero ilógica desde el punto de vista de que se demoran la reinserción en el mundo y el retorno de la inversión a gran escala y, más grave aún, se penaliza a los argentinos que tienen la mitad de la deuda en default (por ello ya no tiene más sentido seguir hablando de deuda externa, cuando los principales acreedores son los 500.000 ahorristas compatriotas y los 9.000.000 de futuros jubilados).

Además, pagarles a ellos no implica que los flujos se van del país, sino que es dinero que queda en la Argentina. Por lo tanto, yo planteo un equilibrio entre la postura del gobierno y la de los acreedores, para que pueda haber levantamiento del default y, al mismo tiempo, la Argentina no asuma lo impagable.

(*) Autor del libro «El default y la reestructuración de la deuda argentina».