Federalismo y presión tributaria

Como ha sido ampliamente estudiado en las últimas dos décadas, la Argentina tiene uno de sus problemas económicos más importantes en la organización de su federalismo fiscal. Con el aditamento de que ese problema se ha agravado en los últimos años. Una de sus manifestaciones más claras surge de observar qué porción del total de impuestos existentes en la Argentina recaudan las provincias (excluyendo tributos municipales): esa relación pasó del 19% en 1998 al 13% en 2008, principalmente por la creación, a comienzos de la década actual, de impuestos cuyo producido resulta escasa o nulamente coparticipable (los comúnmente denominados impuesto al cheque y retenciones a las exportaciones).

Si se considera la porción del producido por los impuestos provinciales y nacionales que finalmente queda en poder del conjunto de provincias (luego de la distribución automática de fondos entre ambos niveles de gobierno), puede verificarse que esa relación pasó del 51% en 1998 al 43% en 2008. Así enfocado, no quedan dudas que los gobiernos subnacionales han resignado fuertemente participación en la distribución de la renta tributaria durante la última década, proceso que agravó la pérdida relativa de recursos que las provincias ya habían sufrido en la década previa, y que se había dirigido principalmente a financiar al sistema de seguridad social.

Tal disparidad en el reparto de los recursos federales resulta así una de las causas (aunque no la única, porque también hay responsabilidades por el lado del manejo del gasto) por las cuales en 2008 se visualiza un sector público nacional con un superávit primario del orden del 3,1% del PBI, a la par que un sector público provincial con un déficit que podría finalmente resultar de 0,3 de punto del PBI.

Ahora bien, si por un momento dejamos de lado el reparto relativo entre ambos niveles de gobierno, y nos enfocamos en el nivel de los recursos con que se cuenta para financiar gastos, debe destacarse el hecho de que el conjunto de provincias está recibiendo ahora, en términos del PBI, más transferencias que hace 10 años. Los envíos pasaron del 6,7% del PBI en 1998 a alrededor del 8,8% en 2008. Si se excluyen las transferencias más discrecionales, los envíos fueron del 5,0% al 6,7% respectivamente.

¿Cómo se explica, entonces, que habiendo resultado las provincias indiscutiblemente perjudicadas en la distribución relativa de los recursos fiscales, de todos modos reciben ahora transferencias mayores a las de una década atrás, midiéndolas en términos del PBI?

La explicación está en el nivel alcanzado por la presión tributaria (PT), que aumentó 10 puntos del PBI en 10 años. El producido por los impuestos nacionales y provinciales representaba un 20,6% del PBI en 1998, y se ubicaría en torno al 30,3% en 2008. Un 98% de dicho aumento en la carga se debió a los impuestos nacionales, y casi el 60% de la variación total se originó en la aplicación de las retenciones a las exportaciones y el impuesto al cheque.

En el mismo lapso, el impuesto provincial sobre los ingresos brutos explicó un 7% del aumento en la presión tributaria, pero como los tributos provinciales sobre bases registrables (inmobiliarios y automotores) resignaron el 3,4% del total, en conjunto las provincias sólo explicaron un 2% del incremento consolidado en la carga fiscal.

Con una presión tributaria de alrededor del 30% del PBI, la Argentina se ubica como el segundo país latinoamericano con mayor carga fiscal, después de Brasil (35%), bastante por arriba de México (21%) y Chile (21%). Y se encuentra en niveles similares a los de varias economías avanzadas, como las de EE.UU. (28%), Canadá (33%), Japón (27%), Suiza (30%) y Australia (31%).

Con su actual nivel, la PT existente en la Argentina se vuelve un pesado lastre a la hora de competir en la producción de bienes y servicios con otros países emergentes del mundo, y más pronto que tarde se deberá corregir esa situación.

Quedan planteados, por tanto, dos problemas fiscales estructurales claramente definidos: el del federalismo y el de la presión tributaria. Ante ellos, se debe cuidar que el intento de solución de uno de ellos no termine empeorando la situación del otro.

Esto resulta claro con los dos más recientes tributos del esquema impositivo nacional, creados al calor de la última crisis macro: el impuesto al cheque, en que las provincias reciben sólo un 15% del total recaudado, y los derechos a las exportaciones, que no se participan en absoluto, al menos en forma automática. Se tiene aquí un claro problema con el federalismo.

Ante una restricción de este tipo, una decisión que claramente operaría en favor de la solución de ambos problemas en forma simultánea, resultaría de la aplicación de un sistema gradual y pautado en que ambos tributos resulten pagos a cuenta de otros impuestos coparticipados, como podría ser el caso del IVA en el impuesto al cheque, y de Ganancias en el de las retenciones.

Una política de este tipo enfocaría sobre varios frentes: I) disminuiría la carga fiscal para los contribuyentes formales, II) aumentaría las transferencias a provincias (si bien perderían el 15% del impuesto al cheque, se beneficiarían con un 48% del aumento que se produciría en la recaudación de Ganancias, al eliminar retenciones), y III) no caería tanto la recaudación nacional, como ocurriría con la eliminación lisa y llana de ambos impuestos, por cuanto los contribuyentes informales no podrían beneficiarse totalmente con el esquema de pagos a cuenta.

Como puede observarse, se apuntaría simultáneamente sobre varios blancos, aunque ello sólo resultaría factible si dichas políticas fuesen acompañadas de una contención del gasto que genere el espacio fiscal suficiente para dar lugar a la caída que se verificaría en la recaudación nacional.