18 de junio 2024 - 09:44

Menos federalismo y progresividad: tarifazos y subsidios energéticos

El mal diseño de una política pública o el mal esquema de financiamiento puede generar efectos contrarios: una política que sea diseñada con carácter progresivo puede transformarse en regresiva o tener una concentración pro ricos.

La implementación de una medida de política pública debe responder a los criterios de progresividad con una focalización pro humilde. 

La implementación de una medida de política pública debe responder a los criterios de progresividad con una focalización pro humilde. 

Imagen creada con Inteligencia Artificial

La literatura ha encontrado suficiente evidencia para justificar la presencia o intervención del Gobierno (en sus distintos niveles) bajo dos grandes principios: corregir fallas de asignación de recursos y redistribuir ingresos para maximizar el bienestar social.

Para esto, la implementación de una medida de política pública debe responder a los criterios de progresividad con una focalización pro humilde. ¿Que implica esto?: que los beneficios que otorga un programa público, medidos en términos del ingreso, disminuyan en cuanto mayor sea el bienestar de los individuos. Y que, además, el financiamiento destinado a la política pública (subsidios) esté fuertemente concentrado en los segmentos más bajos de la distribución del ingreso. Es decir, que los fondos públicos se focalicen en mayor medida a contribuir a los sectores más vulnerables de la sociedad.

Sin embargo, el mal diseño de una política pública o el mal esquema de financiamiento elegido para la misma puede generar efectos contrarios: una política que sea diseñada con carácter progresivo puede transformarse en regresiva o tener una concentración pro ricos.

El caso de los subsidios a la energía parece encontrarse en esa línea. La relativa importancia que tomó en un presupuesto financiado con impuesto inflacionario y la poca segmentación que se le ha otorgado al instrumento generó fuertes distorsiones en la estructura de precios relativos y principalmente en la distribución de los beneficios.

Esto va en línea con la evidencia que varios autores han capitulado bajo el nombre de problemas de focalización de los subsidios. Los errores en la política de subsidios llevaron a que, por ejemplo, en el AMBA, los dos deciles más pobres se apropien del 15% del total de subsidios mientras que los dos deciles más ricos de la distribución se apropien del 25%.

Incidencia distributiva de los subsidios a la electricidad en el AMBA | Apropiación e incidencia relativa según deciles de ingreso per cápita

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Fuente: Bertín, O., T. García, F. Pizzi, A. Porto, J. Puig y J. Puig (2024). Revisiting Distributional Effects of Energy Subsidies in Argentina. Documentos de Trabajo del CEDLAS Nº 331, Junio, 2024, CEDLAS-Universidad Nacional de La Plata.

Fuente: Bertín, O., T. García, F. Pizzi, A. Porto, J. Puig y J. Puig (2024). Revisiting Distributional Effects of Energy Subsidies in Argentina. Documentos de Trabajo del CEDLAS Nº 331, Junio, 2024, CEDLAS-Universidad Nacional de La Plata.

Pocos han sido los esfuerzos en alcanzar una adecuada segmentación de las tarifas, y a modo de péndulo, las distintas administraciones solo han puesto sobre la mesa una sola decisión que conlleva a dos caminos posibles: atrasar tarifas (como una especie de ancla para evitar problemas inflacionarios) o sincerarlas (tarifa igual al costo real de proveer el servicio o lo más cercanas posible).

La primera contribuye a alivianar el gasto fijo de las familias, lo que deja un mayor ingreso disponible para impulsar el consumo – aunque genere deterioro fiscal –. La segunda, como si fuera un espejo, reduce el ingreso afectando las posibilidades de consumo – que incide fuertemente en la actividad económica –, pero libera recursos fiscales.

Así, en los años de mayor actividad económica los subsidios ganaron participación sobre la dinámica del gasto, mientras que se contrajeron en los años recesivos. De este modo, los subsidios se han transformado más en un instrumento de política fiscal que en una herramienta redistributiva (como debiera ser).

Prociclicidad de los subsidios a la energía | Subsidios a la energía como % del gasto total del SPN y var i.a. del PBI

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Fuente: Elaboración propia en base a Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) e INDEC.

Fuente: Elaboración propia en base a Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) e INDEC.

La accesibilidad del sistema energético, el precio que los usuarios pueden y están dispuestos a pagar, en parte está determinado por el peso de las tarifas en los ingresos de los hogares. La falta de instrumentos para segmentar el costo de la energía según la capacidad de ingreso genera fuerte distorsiones en el consumo. Mediante el atraso tarifario, se exacerba el consumo energético en la etapa expansiva del ciclo – principalmente de los deciles de mayores ingresos –, pero la distorsión del precio de las tarifas y la corrección inmediata en ciclos recesivos profundiza los efectos regresivos. Las correcciones tarifarias en este último contexto acentúan las asimetrías entre hogares.

Las fuertes disparidades regionales en materia de ingresos entre la región Norte, Sur o el Gran Buenos Aires (GBA) trae aparejados diferentes costos de vidas así como también diferentes estructuras de consumo. Las estructuras de ingresos de las familias del Norte tienden a ser más sensibles a los procesos recesivos y de ajuste fiscal, debido a los mayores niveles de informalidad del mercado de trabajo y la incidencia de las transferencias de ingresos (AUH, Alimentar, PNC, entre otras) en el ingreso familiar.

Distribución de ingresos de los hogares según región | % de hogares por segmento de ingreso sobre el total

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Fuente: Elaboración propia en base ENGHO 2017-18 – INDEC.

Fuente: Elaboración propia en base ENGHO 2017-18 – INDEC.

Está claro que cualquier política de “atraso tarifario”, implica concentrar los beneficios en regiones relativamente más ricas como el AMBA o el Sur – que además cuenta con su Ley de Zona Fría –.

Mientras que en las regiones del Norte los ajustes y desajustes “duelen más” debido a que sus estructuras de ingresos son más débiles. En épocas de pérdida del poder adquisitivo, los componentes de ingresos informales en estas regiones sufren un deterioro aún más severo del que reflejan las estadísticas oficiales. Si a esto le sumamos el proceso de ajuste fiscal, donde las prestaciones sociales y jubilaciones se ven licuadas, el panorama para el consumo se vuelve aún más complejo. Los aumentos tarifarios sin un criterio redistributivo sólido son sumamente dañinos para las economías regionales.

Incidencia del gasto en energía de las familias | Gasto en energía como % del Ingreso Total Familiar de un hogar promedio; en media móvil de 3 meses

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Fuente: elaboración propia en base a ENGHO, IPC, CVS, AUH y haberes jubilatorios

Las administraciones provinciales tienen también una participación importante en el costo final al usuario mediante la actualización del VAD provincial. Por ejemplo, varias gestiones provinciales durante la pandemia han amortiguado el ajuste tarifario asumiendo los costos provinciales en lugar de trasladar al usuario.

En el Chaco de Leandro Zdero, estos esfuerzos para morigerar los efectos de la crisis son nulos. En un proceso de “sinceramiento tarifario” actualizó el componente provincial +200% para los hogares de bajos ingresos: un hogar N2 con consumo promedio de 450 Kwh pasará de pagar $10.500 a $32.000 cuando el sueldo de un agente de policía por ejemplo ronda los $400.000; y a estos aumentos aún están pendientes los anunciados por el Gobierno Nacional en las últimas semanas. Llegaremos en 5 meses a 400% de aumento para los mas humildes.

Una primera segmentación considerando capacidades de pago resulta necesario para discutir la política tarifaria. Pero nuestro país constituye también un territorio extenso con fuerte heterogeneidades (infraestructura, gastos, ingresos, demografía, recursos, etc.), lo que requiere una mirada federal de las condiciones estructurales a lo largo y a lo ancho del territorio. La descoordinación entre los niveles de gobierno termina profundizando los procesos de ajustes. Todo esto supone que lejos estamos de recuperar la política de subsidios como instrumento redistributivo y seguiremos de manera pendular cargando a los sectores más vulnerables con el costo de un ajuste irracional.

Economista

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