El déficit condenará otra vez a los gobernadores

Desde mediados de 2005, cuando la economía argentina crecía a tasas chinas y el superávit fiscal del consolidado Nación-provincias estaba en los niveles más altos de la historia, ya advertíamos acerca del inexorable deterioro que presentarían las finanzas públicas subnacionales de no corregirse las debilidades estructurales del Federalismo Fiscal. El problema generado por la asimetría vigente entre las responsabilidades de gasto y las potestades tributarias de cada uno de los niveles de gobierno se hacía, ya entonces, cada vez mas evidente. El deterioro del federalismo, no obstante, no era un hecho novedoso.

A partir de 1990, las necesidades financieras del Tesoro Nacional, principalmente a consecuencia del déficit del Sistema de Seguridad Social, dieron lugar a un proceso de afectaciones previas a la distribución primaria de determinados impuestos para fines específicos, lo cual llevó a que las provincias fueran perdiendo sistemáticamente ingresos provenientes de la recaudación. Previo a las reformas introducidas al esquema de coparticipación para financiar el déficit nacional, las provincias recibían un 46% del total de los ingresos tributarios (excluyendo los recursos de la Seguridad Social), en tanto que para 2009, ese porcentaje se redujo a sólo el 31%. Así, debido a las reformas inducidas desde la Nación, las provincias han dejado de percibir 15 puntos porcentuales de la masa de recursos tributarios federales. En forma paralela al desfinanciamiento subnacional, se firmaron pactos fiscales a través de los cuales se transfirieron a la órbita provincial casi todos los servicios de salud, educación y algunos programas sociales. De esta manera, las administraciones provinciales no sólo pasaron a contar con una menor participación en la torta de recursos federales, sino que vieron incrementar fuertemente sus responsabilidades por el lado del gasto. Analizando la evolución del gasto social primario consolidado Nación-provincias, se advierte que en 1991 estas últimas ejecutaban alrededor del 38% de las erogaciones, en tanto que para 2008, ese porcentaje sube prácticamente al 50%.

Observando las proyecciones para 2009 y 2010, se observa un «divorcio» cada vez mayor entre las variables macro (positivas para 2010, con un piso de crecimiento del 3%) y el frente fiscal subnacional, que vería incrementar el déficit financiero de $ 8.500 millones (0,7% del PBI) estimados para 2009 a más de $ 10.000 millones en 2010.

CONSECUENCIAS

Los problemas estructurales del deterioro del federalismo fiscal tienen, en consecuencia, un peso cada vez más relevante frente a la situación coyuntural y las provincias, independientemente del comportamiento de las variables macroeconómicas, estarían condenadas al déficit fiscal. Para el ejercicio 2010, nuestro escenario de base prevé que las erogaciones del Consolidado Provincial vuelvan a crecer por encima de los recursos, manteniendo la dinámica iniciada en 2005. Respecto de la evolución de los recursos, éstos presentarían una mejor performance en relación con 2009, en línea con la recuperación en la actividad económica y el incremento de la tasa de inflación (+18%), lo que redundaría en mayores transferencias por coparticipación (+16,5% según nuestras estimaciones) y en los niveles de recaudación de tributos locales, ayudado esto último por las reformas impositivas que han aprobado (o están por aprobar) un buen número de jurisdicciones. Asimismo, la excelente campaña de soja aportará casi $7.000 millones adicionales a través del Fondo Solidario, destinados a la ejecución de obras públicas.

Por el lado del gasto, la clave pasará una vez más por la definición de las pautas de aumento salarial, en un año en el que la inflación recuperaría la intensidad observada en 2008. Buena parte de la dinámica de los haberes públicos se juega con la definición del incremento en el salario mínimo docente, fijado de manera unilateral por el Gobierno nacional, y que repercute en el resto de las negociaciones salariales por efecto imitación.

En lugar de apuntar a los desequilibrios estructurales del sistema, la respuesta del Gobierno nacional en los últimos años ha sido compensar a las provincias a través de las transferencias discrecionales de recursos, las cuales, prácticamente en su totalidad, siguen un patrón de distribución acorde con la afinidad política del gobernador o intendente en cuestión. Indudablemente, este incremento en la dependencia de los fondos «no automáticos» reduce la autonomía financiera y provoca un debilitamiento del federalismo, al someter a la mayoría de las jurisdicciones al alineamiento político como contrapartida de dichos fondos.

La instrumentación de una nueva ley de coparticipación sería el objetivo principal al cual debería orientarse el postergado debate entre la Nación y las provincias. Recuérdese que este mandato está en la Constitución de 1994, donde se estableció que antes de 1996 debía sancionarse una nueva ley de coparticipación federal. No obstante, dadas las dificultades políticas para efectuar una reforma de tal magnitud (por tratarse de una ley convenio, debe ser aprobada en forma unánime por las 24 jurisdicciones subnacionales y posteriormente por el Gobierno federal), en el corto y mediano plazo sería más viable la implementación de soluciones intermedias «por fuera de la ley» (como coparticipación total del impuesto al cheque, actualización de las transferencias por sumas fijas, entre otras). A fin de cuentas, la dificultad de cumplir con ese mandato constitucional no ha servido para otra cosa que para generar una excusa con el fin de seguir deteriorando el federalismo a niveles nunca antes vistos en nuestra historia.

En los últimos años, se perdió una gran oportunidad de avanzar en revertir esta situación, cuando la Nación quedó a todas luces instalada como la gran ganadora desde el punto de vista fiscal del modelo. Hoy, cuando el Gobierno federal también muestra un frente fiscal deteriorado, la solución aparece cada vez más complicada. No obstante, resulta imprescindible intentar por lo menos cambios en algunas cuestiones básicas que les permitan a las provincias financiar los bienes públicos que tienen a su cargo, que son, además, los más sensibles para la población. En definitiva, el deterioro del federalismo repercute directamente en la calidad de la educación, la salud, la seguridad y la justicia que reciben los ciudadanos.