El informalismo que se desconoce

En una antigua resolución general reglamentaria⁽¹⁾, actualmente vigente, la Dirección General Impositiva dispuso que, las dependencias del Organismo deberán extender -a solicitud de los interesados- una constancia que acredite: a) El rechazo de formularios de declaración jurada, notas y demás documentación en general de contribuyentes y/o responsables, cuando los mismos no se ajusten a los requisitos y formalidades establecidos por las normas vigentes; o b) la no entrega de formularios (declaraciones juradas, boletas de depósito, etc.) requeridos por los precitados sujetos.

Asimismo ordena que, a tales efectos, procederá confeccionar -por original y duplicado- el formulario N° 4.004, en el que se detallará la documentación de cuya presentación se trata y el motivo del correspondiente rechazo o, en su caso, la causa por la cual los formularios solicitados no fueron provistos.

Manda además que, el citado formulario debe ser suscripto por la jefatura de la unidad de estructura responsable del área de recepción, entregándose el original a la persona que efectúa la presentación, la cual acusará recibo en el duplicado, procediendo a su identificación.

Constancia

Expresa finalmente que, no corresponderá la emisión de la constancia de rechazo de presentación aludida, cuando la misma esté debidamente prevista en la norma respectiva.

Del texto que acabamos de reproducir surge con absoluta claridad que, a través de la norma en cuestión, el organismo recaudador se autoconcedeel derecho de rechazar "notas" (estoes lo que interesa resaltar en nuestro trabajo) en el momento en que le son presentadas por el contribuyente. Es decir, el empleado de la A.F.I.P. receptor del escrito lo analiza, y decide por sí mismo, a su criterio, si lo acepta o no.

Avanzando en nuestra opinión final, que habremos de sustentar en el transcurso del trabajo, sostenemos que tal proceder de la Administración tributaria carece de todo fundamento jurídico.

El tema no es nuevo, mas la autoridad recaudadora no parece contar con el mecanismo de control suficiente para combatir semejante irregularidad. Cabe al respecto citar que, en la reunión del denominado "Espacio de Diálogo AFIP-Entidades Profesionales en Ciencias Económicas", de fecha 15/6/17, este tema fue considerado. En el punto N° 17 del acta de dicha reunión se asienta la respuesta del Fisco, que dice: "Con respecto a este planteo, les recordamos que en todas las dependencias del organismo se encuentran los asistentes al ciudadano, quienes están para recibir los reclamos que puedan presentarse allí. De todas formas, nos interesaría conocer los casos puntuales de las agencias que no están recibiendo las multinotas".

El hecho que denunciamos es demostrativo de que, en la cotidianidad del actuar de la AFIP, existe una conducta reacia a observar las normas del procedimiento administrativo aplicables en defecto de las que contiene la ley 11683.

Estamos aludiendo a la renuncia de la autoridad recaudadora areconocer la vigencia de las normas generales del procedimiento administrativo, de aplicación supletoriaal procedimiento especial que regula la materia tributaria federal.

Es decir, aun cuando rigen los procedimientos administrativos especiales contenidos en la ley 11.683 y su reglamentación, ante la ausencia de tratamiento de determinadas situaciones por parte de ésta, el Derecho supletorio (en este caso las normas contenidas en la ley nacional de procedimientos administrativos Nº 19.549 y en el reglamento de procedimientos administrativos aprobado por Decreto Nº 1759/72) viene a cubrirlas.⁽²⁾

Por lo demás, es la propia ley 11.683 la que, en su art. 116 dispone que, en todo lo no previsto en su Título I serán de aplicación supletoria la legislación que regula los Procedimientos Administrativos (así como también el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y, en su caso, el Código Procesal Penal de la Nación).

Aplicación de un principio

Sentado ello, cabe significar que la problemática bajo comentario se inserta dentro del denominado "principio de informalismo", circunscripto en este caso a aquellas situaciones en que la A.F.I.P. rechaza in liminelos escritos o notas que los contribuyentes deben presentar por la mesa de entradas del organismo.

Dice la Ley 19.549 en su artículo 1°, que las normas del procedimiento que se aplicarán ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los requisitos que a renglón seguido enumera.

Así, en el inciso c) menciona: Informalismo. Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.

El principio del informalismo hacia el administrado es una garantía adjetiva a favor del particular reglado por el derecho objetivo propio del ámbito público, que caracteriza al procedimiento administrativo por su sencillez, celeridad y economía procesal, que protege al individuo que actúa ante la administración del cumplimiento de ciertas formalidades que, o bien no son estrictamente necesarias, o pueden subsanarse con posterioridad, según nos enseña el Dr. Gordillo, en su célebre Tratado.⁽³⁾

Se trata, agrega el autor, de ayudar de la mejor manera y calidad al particular, a los fines de que sea el protagonista pleno del procedimiento administrativo, con todos los principios del mismo en su esplendor.

Añade que, "en modo alguno pueden los escritos presentados por terceros ser rechazados por una mesa de entradas de la repartición o por la oficina a la cual sean presentados. Y concluye: "corresponde pues recibirlos, tramitarlos y resolverlos según su contenido".

Digamos de paso que, tal como lo expone la norma, el procedimiento es informal sólo para el particular; es decir, no se extiende a la Administración.

Entiende Hutchinson que, se trata de un "principio general de todo el procedimiento administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo".⁽⁴⁾ Es decir, rige para toda presentación que el contribuyente pretenda llevar a cabo, y no solamente para reclamaciones contra las resoluciones dictadas por el organismo recaudador.

La Procuración del Tesoro de la Nación, en su Dictamen 157/1993⁽⁵⁾, de fecha 16 de Noviembre de 1993 sostuvo: "Ante cualquier petición o presentación de un particular, resulta obligatorio para la Administración expedirse sobre tal petición o recurso. Así lo prescriben los artículos 1 incisos a) y f), de la Ley de Procedimientos Administrativos y 4 de su reglamento; en tal sentido, al contener la presentación una petición clara, precisa y concreta, no es posible soslayarla invocando cuestiones formales.El principio de verdad material, que nutre al procedimiento administrativo, exige superar los meros formalismos de ajustarse simplemente a lo peticionado por los particulares, para evitar con ello se les niegue el acceso a los derechos que por ley le corresponden aunque éstos, por omisión o ignorancia, no los invocaran en forma expresa".

Ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que: "Conforme a los principios generales que rigen la materia, el recurrente concurre como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa aun cuando defiende sus derechos subjetivos, por lo que predominan las reglas de informalismo y la impulsión de oficio. Además, la buena fe, la lealtad y la probidad que deben caracterizar todo proceso y la actividad de las partes en él, determinan que las normas adjetivas regulatorias de su conducta no contengan exigencias contrarias a tales principios".⁽⁶⁾

En fecha mucho más reciente, en oportunidad de un pronunciamiento la Corte hizo suyo los términos del Dictamen de la Procuradora General de la Nación, quien sostuvo al respecto que, "El art. 116 de la ley 11.683 (t.o. 1998) establece la aplicación supletoria de la ley 19.549, cuyo art. 1º, inc. c), consagra el principio de formalismo moderado o informalismo en favor del administrado, del cual se deriva que no existen estructuras sacramentales para los planteos de los particulares efectuados en sede administrativa (Fallos: 308:633 y 315:1604)"⁽⁷⁾.

Ahora bien, si se pensara que la conducta de la AFIP que estamos censurando implicara "apenas" la inobservancia de una ley del Congreso, el análisis resultaríafragmentario al perder de vista la fuente supralegal.

El artículo 14 de nuestraConstitución Nacional dispone: "Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: ... de peticionar a las autoridades...".

Este derecho constitucional, le pertenece a toda persona y, como lo expone Bidart Campos, "procede siempre, aunque lo pedido sea improcedente o hasta absurdo".⁽⁸⁾

Obviamente, el derecho constitucional de petición sediluiría en la mera apariencia, si se aceptara que la Administración Tributaria no está obligada a recibir lo que los responsables tributarios le presentan.

El "derecho de petición" no se agota con el hecho de que el ciudadano pueda pedir, sino que exige una respuesta. Frente al derecho de petición se encuentra la obligación de responder".⁽⁹⁾

Conclusiones

En síntesis, del derecho constitucional de "peticionar a las autoridades" surge que la Administración tiene la obligación de expedirse expresamente respecto de las peticiones formuladas por los particulares y, consecuentemente, que a éstos les asiste el derecho a que aquélla resuelva su petición, ya sea rechazando o reconociendo su pretensión.

Por otra parte, el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuya jerarquía constitucional le fue acordada en el art. 75, inc. 22 de la Carta Magna,expresa que, "Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución"

En suma; no se aprecia resquicio normativo alguno para que el empleado de la A.F.I.P. receptor de un escrito lo rechace como resultado de su propia lectura y comprensión.

Tan es así, que ni siquiera en la eventualidadde que un escrito contuviera alguna frase injuriosa o redactada en términos ofensivos o indecorosos podría ser rechazado por la mesa de entradas, ya que, en tal caso, la autoridad competente se encuentra obligada a testar tales expresiones e igualmente recibir el escrito.⁽¹⁰⁾

1) Resolución General N° 4270, 3/1/ 1997.

2) Ver Decreto 722/96, art. 2° .

3) Gordillo ; Tratado de Derecho Administrativo; Tomo IV, Fundación de Der. Administrativo, 2000

4) Tomás Hutchinson, "Ley Nacional de Procedimientos Administrativos", Editorial Astrea, 1987.

5) Tomo: 207, Página: 212

6) Durusse de Fernández, Graciela Belkis c/ Provincia de Santa Fe; 1986; Fallos: 308:633.

7) "Frigorífico Paladini S.A. c. A.F.I.P. s/demanda, 02/03/2011.

8) Germán J, Bidart Campos, "Tratado de Derecho Constitucional Argentino", Ediar Editora; 1992.

9) Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala IV, "Transener S.A. c. ENRE s/amparo por mora", 01/12/2004.

10) Conforme Artículo 6°, inciso a) del Decreto 1.759/72.