Lucila Lasry es Gerente Relaciones Comunitarias e Institucionales Minera Exar.
De Benito, en tanto, es ingeniero y acumula más de tres décadas de experiencia internacional en el desarrollo de infraestructura energética en América Latina, Europa, Medio Oriente y Australia. Su trabajo estuvo ligado a la planificación y ejecución de sistemas energéticos de gran escala y, progresivamente, a la relación entre infraestructura, territorio y gobernanza.
Luis de Benito es Principal Chief Executive Officer en LDB Pipelines Consulting.
De la ingeniería del proyecto a la planificación del territorio
Durante décadas, la evaluación de una obra energética o minera estuvo concentrada en su propia lógica: ingeniería, inversión, permisos, cronograma, construcción, operación y rentabilidad. El territorio aparecía principalmente como el espacio físico donde se emplazaba el proyecto.
Según los autores, esa lógica fue incorporando progresivamente nuevas dimensiones. Primero fueron la seguridad y la gestión ambiental; luego, la participación comunitaria, la consulta a pueblos indígenas y la legitimidad social. El siguiente paso, sostienen, debería ser una planificación capaz de comprender cómo interactúan varios proyectos sobre un mismo territorio.
La diferencia no es menor. Un proyecto puede ser técnicamente exitoso y, al mismo tiempo, generar tensiones o cuellos de botella cuando comparte caminos, agua, energía, trabajadores, servicios públicos o infraestructura de exportación con otras inversiones.
Por eso, el documento plantea una distinción central: “El proyecto sigue siendo la unidad de ejecución. Pero ha dejado de ser, por sí solo, una unidad suficiente de planificación territorial”.
La transición energética acelera esta transformación. La expansión de minerales críticos, hidrocarburos, renovables, hidrógeno y nuevas redes eléctricas genera territorios donde distintas inversiones dejan de ser independientes y comienzan a condicionarse entre sí. “Los proyectos aún pueden desarrollarse de forma independiente. Sus consecuencias no”, sintetizan Lasry y De Benito.
El cambio supone pasar de una planificación que suma proyectos individualmente a otra que analiza el sistema en su conjunto. Carreteras, puertos, líneas eléctricas, agua, vivienda, salud, educación, mano de obra y capacidades estatales pasan a ser componentes de una misma ecuación territorial.
Infraestructura física e infraestructura institucional
Uno de los principales aportes conceptuales del documento es la incorporación de la denominada infraestructura institucional como complemento de la infraestructura física.
La primera comprende los activos tradicionales de la transición energética: ductos, líneas de transmisión, puertos, terminales de GNL, plantas industriales, parques renovables, caminos y corredores logísticos.
La segunda está vinculada con la capacidad de los territorios para tomar decisiones, coordinar actores, resolver conflictos, generar confianza y sostener políticas a largo plazo. “La infraestructura física transporta energía. La infraestructura institucional transporta decisiones”, plantean los autores.
La definición busca poner en evidencia una dimensión que muchas veces queda fuera de los grandes anuncios de inversión. Un territorio puede contar con recursos naturales extraordinarios y recibir inversiones millonarias, pero si sus instituciones no tienen capacidad para acompañar ese proceso pueden aparecer demoras, conflictos, incertidumbre regulatoria, déficits de infraestructura o dificultades para capturar los beneficios de la actividad.
En este sentido, el documento propone pensar ambas dimensiones conjuntamente. “La infraestructura física determina qué se puede construir. La infraestructura institucional determina cómo se coordinan, gestionan y mantienen los proyectos”.
De esa interacción surge lo que Lasry y De Benito denominan arquitectura del desarrollo, un esquema que busca integrar los activos físicos con las capacidades institucionales necesarias para convertir las inversiones en desarrollo territorial sostenible.
La infraestructura institucional es, además, menos visible que una ruta, un gasoducto o una línea de alta tensión. Pero sus fallas pueden hacerse evidentes rápidamente a través de retrasos, conflictos sociales, decisiones fragmentadas, incertidumbre regulatoria y pérdida de confianza de inversores y comunidades.
El esquema busca integrar los activos físicos con las capacidades institucionales necesarias.
Vicuña Argentina
Gobernanza territorial integrada: el próximo desafío
Si el territorio pasa a ser la unidad de análisis, también debe cambiar la forma de gobernarlo. El documento propone para ello el concepto de Gobernanza Territorial Integrada (GTI).
El planteo parte de una crítica a los esquemas tradicionales, donde cada empresa desarrolla su propio proceso de relacionamiento comunitario, cada proyecto tramita sus permisos y cada organismo público interviene dentro de sus competencias específicas.
Ese modelo puede funcionar cuando las inversiones son aisladas. Pero pierde eficacia cuando varios proyectos se desarrollan en simultáneo y comparten los mismos recursos y servicios. “La gobernanza ya no puede entenderse como un conjunto de procesos de participación independientes. Debe evolucionar hacia un sistema regional integrado”, sostiene el documento.
La GTI no implica crear necesariamente una estructura institucional única. Puede ser coordinada por organismos estatales, agencias de desarrollo, plataformas multiactor o mecanismos híbridos, dependiendo de las características políticas, regulatorias y productivas de cada territorio.
Tampoco supone trasladar responsabilidades públicas a las empresas. El objetivo es mejorar la coordinación entre actores que mantienen competencias y responsabilidades diferentes: gobiernos, compañías, comunidades, pueblos indígenas, inversores, universidades, organismos técnicos y agencias de desarrollo.
En ese marco, los autores advierten sobre un riesgo concreto: “Los países corren el riesgo de construir infraestructuras del siglo XXI con modelos institucionales del siglo XX”.
La cuestión adquiere especial importancia cuando distintos proyectos compiten por agua, energía, trabajadores, rutas, servicios o capacidad logística. Una planificación territorial anticipada podría, por el contrario, permitir compartir infraestructura, aprovechar sinergias, evitar inversiones redundantes y anticipar conflictos.
Argentina, un laboratorio para la nueva etapa
El caso argentino ocupa un lugar central en el documento porque reúne, prácticamente en simultáneo, varios de los procesos que caracterizan esta nueva etapa de la transición energética.
Vaca Muerta y la expansión de la producción de petróleo y gas conviven con el desarrollo del GNL, los proyectos de cobre en los Andes, la producción de litio en el NOA, las energías renovables, el hidrógeno y la necesidad de ampliar los corredores logísticos y de exportación.
Las provincias de Neuquén, Río Negro, Mendoza, San Juan, Catamarca, Salta y Jujuy aparecen como ejemplos de territorios donde distintas inversiones comienzan a superponerse y donde las decisiones sobre infraestructura, agua, empleo, ambiente y servicios públicos adquieren una dimensión transversal.
El cobre es uno de los ejemplos más claros. La expansión de grandes proyectos mineros en San Juan no dependerá únicamente de la construcción de cada mina, sino también de corredores de exportación, disponibilidad de agua, infraestructura energética, logística e incluso obras de carácter transfronterizo.
Por eso, los autores sostienen que Argentina no es simplemente un caso de estudio. “Argentina constituye un escenario excepcional para observar este fenómeno”, señalan, debido a la simultaneidad de las transformaciones.
El desafío, entonces, es evitar que cada sector planifique de manera aislada. La infraestructura minera debe dialogar con la energética; los corredores de exportación, con la planificación urbana y laboral; la expansión productiva, con la disponibilidad de agua y las capacidades de los gobiernos locales.
En esa lógica, el país puede convertirse en un laboratorio para desarrollar nuevas formas de gobernanza territorial aplicables también a otras regiones del mundo que atraviesen procesos similares de transformación industrial.
La expansión simultánea de Vaca Muerta, el cobre, el litio, el GNL, las renovables y nuevas obras de infraestructura plantea un desafío que excede a cada proyecto individual: coordinar su impacto sobre los territorios.
El legado territorial como medida del éxito
El documento introduce finalmente un concepto que busca cambiar la forma de evaluar el resultado de las grandes inversiones: el legado territorial.
Todo proyecto deja activos físicos, pero también genera consecuencias sobre las instituciones, las capacidades locales y las comunidades. Puede dejar mejores servicios, proveedores fortalecidos, trabajadores capacitados e instituciones más sólidas, pero también puede producir dependencia, conflictos o capacidades insuficientes cuando finaliza la etapa de construcción o producción.
“Todo proyecto genera ambos tipos de legado, ya sea intencionalmente o no. Por lo tanto, la cuestión estratégica no radica en si este legado existe, sino en si ha sido diseñado conscientemente”, plantea el trabajo.
La idea modifica incluso el horizonte temporal con el que se evalúan los proyectos. La inauguración de una planta, una mina, un puerto o un gasoducto marca el inicio de su operación, pero no necesariamente el comienzo de su verdadero legado territorial.
Para los autores, la transición energética debería aprovechar la escala de las inversiones para generar capacidades que permanezcan en los territorios: mejores instituciones, infraestructura, formación profesional, proveedores locales, innovación y nuevas oportunidades económicas.
El objetivo no sería únicamente exportar minerales, gas o energía, sino utilizar esas actividades como plataformas para construir economías regionales más diversificadas y resilientes.
La próxima ventaja competitiva no será solo física
La tesis central de Más allá de la infraestructura es que los recursos naturales, la tecnología y las grandes obras seguirán siendo condiciones indispensables para el desarrollo, pero dejarán de ser suficientes para explicar qué territorios consiguen transformar sus ventajas naturales en crecimiento sostenido.
En un escenario global donde numerosos países compiten por capital para desarrollar minerales críticos, hidrocarburos, infraestructura energética y nuevas cadenas industriales, la capacidad institucional puede convertirse en un factor diferencial.
“La próxima ventaja competitiva de la transición energética ya no dependerá únicamente de la calidad de los recursos naturales, de la tecnología disponible o de la infraestructura física. Dependerá, cada vez más, de la capacidad de transformar la convergencia de proyectos en desarrollo territorial mediante instituciones sólidas y sistemas de gobernanza capaces de coordinar el desarrollo en el largo plazo”, concluyen Lasry y De Benito.
La discusión planteada por el documento desplaza así el eje desde una pregunta tradicional -cómo hacer viable cada proyecto- hacia otra de mayor alcance: cómo lograr que la suma de inversiones transforme efectivamente a los territorios que las reciben. En Argentina, donde minería, hidrocarburos, GNL, renovables e infraestructura avanzan simultáneamente, esa diferencia puede determinar cuánto valor queda en las regiones que sostienen la próxima expansión productiva.
