Canje de deuda por educación: ¿una alternativa para la Argentina?

Los canjes por inversión en educación son impulsados por organismos multilaterales como UNICEF, que participó en más de 20 operaciones. Así, Argentina condonó en 1993 parte de una deuda comercial con Senegal.

Los canjes de deuda por educación solían ser bilaterales, pero en su versión más reciente ha cobrado impulso otro tipo de canje.

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La macroeconomía argentina siempre sufre en la previa a las elecciones. Lejos de tratarse de una anomalía, es algo previsible. En este contexto, el gobierno de La Libertad Avanza actuó de manera contraria a esa previsión, actuando de manera contemporánea a la propia inestabilidad, aunque mostrando una enorme creatividad. En el último mes, articuló una serie de grandes anuncios que mostraran sus alianzas internacionales. Los posteos del secretario del Tesoro norteamericano Scott Bessent en la red X y la reunión bilateral con el presidente de Estados Unidos Donald Trump dieron lugar a múltiples interpretaciones –incluso contradictorias- pero mostraron el firme apoyo externo de la principal potencia occidental.

A pesar de la magnitud de la alianza, en muchos casos la ayuda no termina de quedar plasmada en anuncios claros. Se sabe que el Tesoro norteamericano habría intervenido en el mercado de cambios argentino, comprando pesos –que valoriza en instrumentos locales que pagan altas tasas de interés- y entregando dólares, ayudando a que el tipo de cambio no toque el techo de la banda. A pesar de ello, la inestabilidad cambiaria persiste y pone sombras en el futuro inmediato.

El día lunes 20 de octubre se conoció la firma del swap de monedas ya anunciado. Implicaría poner a disposición del Banco Central argentino 20 mil millones de dólares, que a su vez podría prestar al Ministerio de Economía argentino para que intervenga en el mercado. Se trata de un pasamanos de instrumentos financieros, que el equipo de traders a cargo de la economía nacional sabe utilizar, aunque no esté claro su beneficio para la producción y el empleo. A

pesar del anuncio, la rueda bursátil no auspiciaba los mejores resultados. En ese contexto, el secretario de Finanzas, Pablo Quirno, anunció en la red X que el gobierno estaba negociando un canje de deuda por educación con la participación de su ex empleador, el JP Morgan. Como en anteriores ocasiones, no están claros sus alcances.

¿Qué son los canjes de deuda por educación?

Los canjes aparecieron como mecanismo en el curso de la crisis de deuda de los años ‘80. Un tipo de canje se hizo muy conocido en la siguiente década, el que trocaba el crédito por participación accionaria en empresas públicas: las privatizaciones. Otro tipo de canje fue el que aliviaba parte de la deuda a cambio de una inversión en un tema de desarrollo.

La inversión en educación apareció en ese marco, y de hecho fue fuertemente impulsada por organismos multilaterales como UNICEF, que participó en más de 20 operaciones de este tipo, incluyendo una por la cual Argentina condonó en 1993 parte de una deuda comercial con Senegal. En la primera década del siglo XXI tuvo otro impulso desde Latinoamérica junto a UNESCO, pero el esfuerzo quedó sin continuidad por falta de interés de los acreedores.

En los últimos años, se ha retomado su impulso como una forma innovadora de financiar la inversión social. El mecanismo Debt2Ed de la Alianza Mundial para la Educación forma parte de esta estrategia, que permite escalar los montos involucrados emitiendo nueva deuda avalada por organismos técnicos.

Ahora bien, los canjes de deuda por educación solían ser bilaterales, donde un acreedor –o una organización interesada que compraba el crédito- condonaba una parte de la deuda a cambio de la inversión educativa. En su versión más reciente, ha cobrado impulso otro tipo de canje, que se suele denominar comercial. En este caso, se aprovecha un recurso barato –una donación o un crédito en mejores condiciones, como el que otorgaría el Tesoro norteamericano- para emitir deuda en mejores condiciones (menores tasas, mayores plazos) que es utilizada para recomprar deuda en circulación. De este modo, se canjea deuda vieja (en malas condiciones) por deuda nueva, que cuenta con algún apoyo o aval que la haga menos onerosa.

¿Dónde aparece la educación? En el ahorro pretendido del canje. La deuda nueva no es aplicada a la inversión, sino el ahorro producido por la diferencia de valor entre ésta y la deuda que se recompra en el mercado. Se trata de un canje voluntario, donde los acreedores privados pueden no tener interés alguno en la educación, sino solamente en mejorar los instrumentos en sus manos. Para que este ahorro exista, las condiciones de emisión deben ser tales que paguen mejor que el valor de mercado de los bonos (para que los acreedores estén interesados) pero más bajas que el valor actual de los compromisos involucrados. Se trata de una comparación entre tasas de descuento, donde también juegan los costos de la operación.

¿Cuál será la comisión de JP Morgan por estructurar la operación? Lo que cargue se descuenta de la inversión educativa efectiva, y no se trata de un aspecto menor. Es por ello que los organismos internacionales ofrecen ayuda para estos canjes, tratando de evitar que los cargos de la emisión anulen la diferencia plausible de invertir.

Problemas de los canjes

Además de la ingeniería financiera que libere fondos tras el reemplazo de deuda, existen otros aspectos que, revisando la experiencia internacional y las recomendaciones de organismos especializados, condicionan el éxito de un canje. Mencionamos aquí algunos de ellos.

Adicionalidad: el canje no debe reemplazar otras fuentes para la inversión educativa, sino que se debe sumar a las que ya existen. Sin embargo, el gobierno argentino redujo la inversión educativa del 1,48% del PBI en 2023 a la propuesta de 0,75 en 2026, al mismo tiempo que se niega a reglamentar la ley de emergencia educativa. El canje estaría entonces reemplazando fondos y no sumando, y este reemplazo difícilmente sea suficiente para revertir los problemas financieros del sector educativo.

Tiempos de ejecución: si la inversión educativa que se compromete se ejecuta antes que los vencimientos de la deuda recomprada, esto puede generar incluso mayores problemas fiscales. Si bien se espera aliviar los vencimientos del año entrante, ¿cómo se conjuga un aumento de la inversión con la propuesta de reducción de gastos del presupuesto de 2026?

Adecuación al plan educativo y al plan de desarrollo. Estos canjes pueden proveer recursos adicionales que funcionan si hay un plan educativo en marcha, que organice prioridades y objetivos. Es deseable además que este plan educativo esté alineado con objetivos de un plan de desarrollo más amplio. Sin embargo, este gobierno carece de ambos planes, ni ha mostrado interés en acordar algo semejante con el resto del sistema político. Se ha limitado a ajustar en diversos planos. Esto hace que la posible inversión educativa pueda ser contradictoria con otros objetivos, o simplemente no tener impacto real.

Participación de la sociedad. Para que los canjes sean transparentes y logren sus objetivos, es un requisito que la sociedad civil interesada en el sector educativo participe, en la definición de prioridades y seguimiento del proceso. Aquí, no parece participar nadie, sino que se negocia tras bambalinas. El resultado puede ser decepcionante.

No es un mecanismo para aliviar la crisis de deuda. Los canjes no son la solución ante una situación de tensión financiera, sino una herramienta para sumar recursos a la inversión educativa, que debe estar garantizada por la inversión pública. Utilizar el canje para resolver la tensión financiera actual, desprovista de cualquier alineamiento claro con objetivos de financiamiento educativo, probablemente no logre resolver ni un problema ni el otro.

Dado que los Estados son los principales responsables del derecho humano a la educación, deberían garantizar los recursos para ello a través de la movilización doméstica de recursos: recaudar de manera justa para invertir en objetivos deseables. Pases de magia financieros, por brillantes que puedan ser, no pueden resolver nunca la crisis generada por el ajuste sobre la educación.

Texto elaborado en co-autoría por Francisco Cantamutto (ETFE, IIESS, CONICET-UNS) y Agostina Costantino (IIESS, CONICET-UNS).