Retorna en 2009 una guerra ya clásica: la Nación contra provincias por fondos

En estos días se vuelve a hablar de la delicada situación fiscal que están comenzando a atravesar las provincias argentinas. Y la pregunta clave es por qué, luego de haber tenido un superávit fiscal primario consolidado durante cinco años, terminarían 2008 con déficit fiscal. Esto evidencia lo difícil que es consolidar un resultado fiscal en el largo plazo.
Para entender la génesis del problema resulta necesario evaluar el comportamiento de variables fiscales clave en los últimos años, teniendo como marco de referencia que un agente económico puede ahorrar ya sea bajando gastos, dado un ingreso, o subiendo ingresos dado un gasto.
El período 2001-2004
Resulta conveniente retrotraerse a 2001 como punto de partida para la comparación. Ese año las provincias terminaron con un déficit fiscal del 2,4% del PBI (después de intereses de deuda). Esto como consecuencia de un nivel de ingresos totales del 11,2% del PBI y de un gasto del 13,6% del PBI. Algo más de la mitad del gasto provincial, el 7% del PBI, era en personal, es decir, sueldos brutos y aportes patronales de todos los Estados provinciales. Era el mayor nivel registrado desde 1993 inclusive.
Con la recuperación económica iniciada en 2003 comenzaron a cambiar las condiciones y reapareció nuevamente el ahorro. El máximo nivel de ahorro primario a nivel provincial se logró en 2004 y fue del 1,3% del PBI.
Es decir, que si se comparan los años 2001 y 2004, se generó un ingreso neto adicional de 2,8 puntos del PBI. Esto permitió pasar de un déficit primario del 1,5% del PBI en 2001 a obtener un ahorro primario positivo del 1,3%.
La clave pasa por describir cómo se generó ese ingreso neto adicional, concretamente cuánto aportó la reducción del gasto provincial y cuánto el aumento de los ingresos, ya sea los de origen propio o transferidos por parte de la Nación.
La reducción del gasto aportó 1,1 punto porcentual del PBI (un 40% de la modificación neta) y los ingresos extras 1,7 punto porcentual (el restante 60%). En efecto, la primera conclusión fuerte es que una porción no menor de los recursos netos extras de provincias fue originada en una reducción de la participación de los estados provinciales en la economía (menor gasto público en términos de PBI).
Es interesante ahondar en la cuestión del gasto. La principal erogación, en personal, bajó 1,8 punto porcentual, dejando margen para incrementar la inversión de capital e inclusive para que pueda bajar el gasto total como proporción del producto.
El período 2005-2007
Ya en 2007 el ahorro primario de las provincias se había reducido al 0,2% del PBI. El ingreso total estaba en el 13,9% del PBI y el gasto primario alcanzó el 14%. Sintéticamente, los ingresos habían crecido un punto porcentual del producto y los gastos dos puntos porcentuales. Se había licuado el ahorro obtenido en 2004.
¿Qué pasó con los principales gastos?
Hasta 2004 las provincias lograron acordar escasas subas salariales, lo que fundamentó lo descripto anteriormente sobre el comportamiento bajista de este gasto. Pero desde 2005 las subas salariales demandadas para compensar inflación o por otros motivos empezaron a ser convalidadas por las administraciones provinciales y el gasto en personal cambió su comportamiento. Concretamente, creció 1,3 punto porcentual del PBI, representando alrededor de 60% de lo que subió el gasto total. El 40% restante de aumento es explicado por el gasto de capital, que mantuvo la tendencia alcista iniciada en 2003.
El gasto en personal volvió a escena y nuevamente las finanzas provinciales empezaron a crujir. Este es uno de los temas de fondo que debe debatirse. ¿Cuál es el nivel de gasto en personal que las provincias necesitarían tener para llevar adelante eficaz y eficientemente su rol en la sociedad?
La situación actual
Al analizar las cuentas no resulta sorprendente entender lo que está ocurriendo hoy. Es posible que en 2008 las erogaciones en personal de los estados provinciales se acerquen mucho al 7% del PBI, relación similar a la de 2001. Si no baja el resto, esto seguirá presionando hacia arriba al gasto primario total. Y como se sabe, se está hablando de un rubro de gasto con alta inflexibilidad a la baja.
Por otra parte, está cayendo la recaudación junto al freno que se verifica en el nivel de actividad. Considerando que las provincias proyectaron sus gastos anuales teniendo en cuenta un nivel de recaudación mayor al que efectivamente van a obtener, resultaría muy extraño que puedan escapar al déficit.
Las señales de este tipo indican que el año próximo se intensificarán los debates por el reparto de fondos. Primero se debieran debatir los roles de cada nivel de gobierno y su financiamiento más eficaz y eficiente. La discusión no pasa solamente por el lado de los ingresos. El dato que tienen las provincias es que si se coparticipara la torta (solamente distribución primaria) de una manera distinta, y por ejemplo se recuperara el 15% que de la masa coparticipable va a seguridad social, podrían tener 2 puntos porcentuales de PBI extras de ingresos que les evitaría la preocupación por el déficit. Pero la pregunta final sería: ¿qué ocurriría con el gasto provincial en ese contexto? ¿Se estabilizaría o seguiría creciendo? Todo indica que el debate de fondo por la distribución del rol de cada nivel de gobierno y su financiamiento no debería demorarse más. La sociedad lo necesita, porque de lo contrario las distorsiones cada día van a ser mayores.
(*) Presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal.