Un caso de inseguridad jurídica en torno al gravamen destinado al "servicio universal"

La facultad delegada al PEN por la Ley de Bases y que este aplicó disolviendo el Fondo del Servicio Universal que se conformaba con el aporte de los licenciatarios, generó incertidumbre en torno a su continuidad como imposición de naturaleza tributaria

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En el año 2014 se sancionó la ley N° 27.078 (1), (en adelante “La Ley”), para declarar de interés público el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, las Telecomunicaciones, y sus recursos asociados, estableciendo y garantizando la completa neutralidad de las redes.

La Ley proclama como principal finalidad, “garantizar el derecho humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones, reconocer a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) como un factor preponderante en la independencia tecnológica y productiva de nuestra Nación, promover el rol del Estado como planificador, incentivando la función social que dichas tecnologías poseen, como así también la competencia y la generación de empleo mediante el establecimiento de pautas claras y transparentes que favorezcan el desarrollo sustentable del sector, procurando la accesibilidad y asequibilidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el pueblo”.

Define el artículo 18 de La Ley que: “El Estado nacional garantiza el Servicio Universal, entendido como el conjunto de Servicios de TIC que deben prestarse a todos los usuarios, asegurando su acceso en condiciones de calidad, asequibilidad y a precios justos y razonables, con independencia de su localización geográfica”.

A través del Decreto N° 267/2015 (2) se creó el Ente Nacional de Comunicaciones (“ENACOM”), organismo autárquico y descentralizado, como Autoridad de Aplicación de La Ley.

Acerca de la materia tributaria

En lo que resulta tener naturaleza tributaria, producto de la creación del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, los licenciatarios de Servicios de TIC tienen la obligación de realizar “aportes de inversión” en el equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos totales devengados por la prestación de los Servicios de TIC incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley, netos de los impuestos y tasas que los graven o, en caso de otorgarse exenciones, cumplir con las obligaciones en ellas establecidas.

Se trata de una contribución parafiscal, cual especie del género tributario, establecida por el Estado para ser cumplida con carácter obligatorio. Advierte la norma, que dicho aporte de inversión no podrá ser trasladado a los usuarios bajo ningún concepto; es decir, la obligación de pagar dicho concepto se encuentra en el ámbito patrimonial del prestador del servicio, sin que nada autorice a trasladar su costo al cliente. Prevé asimismo La Ley, que el Fondo Fiduciario del Servicio Universal podrá integrarse también con donaciones o legados.

Al margen de ello, el artículo 49 de La Ley dispone que los licenciatarios de Servicios de TIC están obligados a abonar una tasa en concepto de control, fiscalización y verificación, equivalente a cincuenta centésimos por ciento (0,50%) de los ingresos totales devengados por la prestación de los Servicios de TIC, netos de los impuestos y tasas que los graven. En este caso, se está en presencia de un tributo equivalente a la especie impuesto, que recae sobre los ingresos brutos del prestador.

Hasta el momento, los aportes de inversión correspondientes a los programas del Servicio Universal venían siendo administrados a través de dicho fondo fiduciario.

Delegación al PEN de la Ley de Bases

Ahora bien; mediante el Decreto Nº 6/25 (3), a partir de la autorización que la ley N° 27.742 (4) (conocida como ley “Bases”) confirió al Poder Ejecutivo Nacional para modificar, transformar, unificar, disolver o liquidar los fondos fiduciarios públicos de conformidad con las normas establecidas en esta ley y las que surgieran de sus normas de creación, instrumentos constitutivos u otra disposición aplicable, se dispuso la disolución del citado Fondo del Servicio Universal.

Dice al respecto la ley “Bases”, en su artículo 5° lo siguiente: “En el caso de que, por decisión fundada de la autoridad competente, se resolviera liquidar y disolver un fondo fiduciario público, y discontinuar con el programa o finalidad para la cual fue creado, … c) Si el fondo fuera financiado por una asignación específica de aportes o recargos obligatorios creados a tal fin, tanto la asignación como los aportes o recargos obligatorios se considerarán eliminados.

¿Puede entenderse que al haberse disuelto el fideicomiso desapareció la obligación de ingresar el “aporte” que se destinaba al mismo? En principio diríamos que no, pues si bien la ley “Bases” enuncia eliminar el referido tributo y sus accesorios, es indiscutible que tal decisión la supedita a la subsistencia o no de la finalidad por la cual el Fondo respectivo fue creado.

Sin embargo, aun cuando el sentido de este texto legal se interpreta claramente, no es irrazonable el estado de vacilación que han mantenido los licenciatarios respecto de la subsistencia o no de la obligación de pago del aporte para el Servicio Universal, básicamente porque hasta el dictado del Decreto 6/2025 faltaba por parte del Estado hacer explícito a través de una norma, su interés en mantener el programa de La Ley respecto del Servicio Universal.

Es por ello que en los considerandos del referido Decreto Nº 6/25 se debió reafirmar que «…la política pública de garantizar el acceso al Servicio Universal, en los términos del artículo 18 de la Ley Nº 27.078 y sus modificatorias permanece vigente y, por ello, la obligación de realizar los aportes de inversión prevista.»

Y días más tarde, a través de la Resolución 3/2025 (5) del ENACOM se ratifica que, a los fines de asegurar la política pública de garantizar el acceso al Servicio Universal, que en los términos del Decreto 6/2025 permanece vigente, los licenciatarios de servicios TIC deberán continuar realizando el aporte según la forma y mecanismo utilizados al presente.

Aunque parezca obvio destacarlo, el Decreto 6/25 no solo disolvió el fondo fiduciario creado por el artículo 21 de La Ley, sino que, al derogarlo, el Servicio Universal “perdió” al original administrador de los mencionados “aportes”.

Sin embargo, como el artículo 22 de La Ley no se derogó, la obligación de pago del tributo para el servicio universal persiste.

Pero, aún aceptando que los destinatarios del pago de este gravamen tomaron conocimiento en enero de 2025 de que el servicio universal continuaba vigente, no desapareció la incertidumbre respecto de conocer quién sería en adelante el recaudador del mismo.

Relata el Decreto 6/2025 en sus considerandos que, con fecha 9 de enero del corriente año la empresa licenciataria Telefónica Móviles de Argentina S.A. efectuó una presentación, concluyendo que en mérito a lo dispuesto por el Artículo 5° inc. c.) de la Ley N° 27.742 no le correspondía efectuar los pagos de los aportes del Servicio Universal, y, en consecuencia, tampoco su constitución en mora por falta de pago de dichos aportes, ni la generación de interés alguno.

Al mismo tiempo, la citada empresa solicitaba qué, para el caso de que se resolviera que persistían las obligaciones derivadas del Servicio Universal y se determinara una nueva forma de ingresar los aportes, se otorgara a las licenciatarias un plazo razonable, para que pudieran ajustarse a lo que efectivamente se determinara.

ENACOM y Ministerio de Economía

El ENACOM trasladó el tema al área competente del Ministerio de Economía (la Secretaría Legal y Administrativa) la que respondió: “…resultando clara la subsistencia de la obligación de realizar los aportes de inversión previstos por la Ley 27.078 considerada en el Decreto 6/25 y estando a lo establecido por el artículo 7° de la medida citada (en el sentido de que continúan vigentes las obligaciones de los fiduciarios de los Fondos alcanzados por la presente medida, con el fin de asegurar la coordinación y producción de información, así como la ejecución de los actos relativos a la administración de la disolución y posterior liquidación), las obligaciones derivadas del Servicio Universal continúan vigentes; siendo pertinente efectuar el pago de los aportes correspondientes...”

A lo que adicionaba: “…En consecuencia, la falta de pago de dichos aportes podría dar lugar a una situación de mora, con el eventual devengamiento de los intereses que correspondiesen…”. “…Ello, toda vez que, hasta que la disolución dispuesta concluya con la liquidación del Contrato de Fideicomiso, mantiene plena vigencia el procedimiento de declaraciones juradas e ingresos de aportes, oportunamente instrumentado por esa Autoridad de Aplicación…”

Llegamos así al tiempo de estos días, en el que se dicta por parte del ENACOM la Resolución 926/2025 (6), la cual dispone las formas y requisitos indispensables para cumplir con las obligaciones de determinación y pago impuestas por La Ley.

Hemos tratado de revelar en estas líneas un caso de notoria inseguridad jurídica, cuya manifestación el Estado tiene la obligación de evitar, en aras de que no se vean quebrantados legítimos derechos de quienes pugnan por cumplir con las normas que él crea.

(*) Contador público. Tributarista

(1) B.O. 19/12/2014

(2) B.O. 04/01/2016

(3) B.O. 06/01/2025

(4) B.O. 08/07/2024

(5) B.O. 15/01/2025

(6) B.O. 18/06/2025