Durante décadas el pensamiento tradicional argumentó que los bancos centrales deben ser independientes del poder político en general, y del de turno en particular. Para tratar de plasmar este argumento en una ley, el actual Poder Ejecutivo Nacional acaba de elevar un proyecto al Congreso de la Nación. Allí se dice que “la independencia del Banco Central es fundamental para su credibilidad. Sin autonomía jurídica y, en último término, sin autonomía real, la capacidad del BCRA para alcanzar sus objetivos básicos podría verse socavada ante presiones políticas de corto plazo o ante un cambio del partido político gobernante. La independencia del Banco Central aísla la política monetaria y reduce la posibilidad de que los gobiernos puedan utilizarla en su propio beneficio”.
Otra vez la burra al trigo
La independencia del Banco Central aísla la política monetaria y reduce la posibilidad de que los gobiernos puedan utilizarla en su propio beneficio".
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A continuación discutimos el proyecto en su conjunto pero, primeramente, quisiéramos marcar lo que resulta ser una contradicción fundamental. El proyecto de ley para que el banco central pueda ser “independiente”, para que su capacidad no sea “socavada ante presiones políticas” o “ante un cambio del partido político gobernante” es enviado al congreso… ¡por el partido político gobernante! ¿Hubiera sido Argentina realmente independiente si la Declaración de la Independencia hubiese sido redactada por la Corona Española? Lo peor del caso, es que la mayor parte de los bancos centrales del mundo no son independientes, como lo demuestra una encuesta sobre bancos centrales citada en el propio proyecto de reforma, que determina que el 60% de las autoridades monetarias del mundo son elegidas por el poder político de turno.
Basta mirar las actuales controversias entre Trump y la FED, y recordar que en esa controversia ha prevalecido la posición de Trump, para comprender que tal independencia no es más que una ficción jurídica. De hecho, la actual reforma prevé la posibilidad de que el presidente de la entidad pueda ser nombrado en comisión y pueda mantenerse en esa situación de manera permanente. Con esto, el presidente del BCRA podría ser nombrado por el poder político de turno a pesar de la oposición política de todo el parlamento.
El segundo punto que resulta profundamente contradictorio con la democracia misma es redactar un proyecto de ley para que los gobiernos no puedan utilizar la política monetaria “en su propio beneficio”. Parece increíble tener que aclararlo, pero el objetivo de cualquier gobierno es gobernar no en su propio beneficio, sino en beneficio de los habitantes de su país. La democracia prevé múltiples mecanismos, dentro de los cuales el más importante es, claro está, las elecciones, para que los ciudadanos puedan cambiar a los gobiernos que no hacen las cosas bien. El proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo parece suponer que siempre, en todo momento y lugar, el gobierno de turno utiliza al banco central para su propio beneficio. Pero si la democracia posee múltiples mecanismos para corregir tales desvíos, sería un gravísimo error prohibir que cualquier gobierno futuro que quisiera hacer las cosas bien no contara con una herramienta fundamental, como lo es la política monetaria ¿Se imagina el lector un hospital en el que los médicos tuvieran prohibido utilizar los bisturís porque en el pasado muchos médicos utilizaron esa herramienta “en su propio beneficio”? No quisiera tener que operarme en un hospital con reglas tan ridículas, de la misma manera que no quisiera vivir en un país en el que el poder político de turno, huelga aclararlo, democráticamente elegido, no pueda utilizar todas las herramientas que la política económica prevé para beneficio de sus ciudadanos.
Un proyecto de reforma a prueba de toda evidencia
En este contexto y ante un proyecto de ley que reforma los objetivos de la principal dependencia económica del país, es necesario preguntarse sobre lo acontecido en esto 3 años de gobierno de Cambiemos. Dice el proyecto de ley que “la subordinación de los Bancos Centrales a las necesidades de corto plazo de los gobiernos ha sido causante de muchos males, empezando por la inflación”. Veamos entonces los datos de inflación. Tomando el índice de precios que elabora el ITE-FGA, la inflación promedio del último mandato de CFK fue 27% anual. Los primeros tres años de Macri marcaron 33% anual. Y seguramente su mandato termine (en el buen escenario) con un promedio de 34% anual. Es decir, Cambiemos tuvo inflación más alta que el último mandato de CFK y que los 12 años de kirchnerismo ¿Significa esto que el banco central de Macri fue menos independiente que el de su antecesora? Los presidentes del banco central de Macri fueron Sturzenegger (ex diputado nacional por el PRO), Caputo (Ministro de Finanzas de Cambiemos) y Sandleris (Viceministro de Economía de Dujovne). Es decir, el Banco Central de Macri no pareciera haber sido muy independiente que digamos. Sin embargo, creemos que este argumento es completamente erróneo: la inflación no tiene absolutamente nada que ver con la dependencia o independencia del Banco Central del Poder Ejecutivo, sino con la política que aplique aquel organismo.
La política económica de Cambiemos consistió básicamente en dejar de financiar el déficit fiscal con emisión monetaria, para pasarlo a financiar con deuda externa. En los hechos, el banco central fue bastante independiente del poder ejecutivo; mientras el Poder Ejecutivo ajustó levemente el déficit fiscal, lo que hizo en una primera etapa el banco central (2016-7) fue aplicar una fuerte política monetaria contractiva para reducir la inflación. Sin embargo, con una leve diferencia en la emisión monetaria (30% anual promedio en el segundo mandato de CFK contra 31% en los primeros tres años de Cambiemos), la diferencia en la inflación fue sustantiva (8 puntos porcentuales más para Cambiemos). El resultado de tal experimento monetario se plasmó en 2018: la economía estalló por el aire. Lo paradójico de esto es que la mayor parte de los economistas acordamos conque la combinación de una política fiscal expansiva (déficit fiscal) con una política monetaria contractiva (anti-inflacionaria) es un combo explosivo. Lo recomendable es, paradójicamente, que exista coordinación entre ambas políticas, y no independencia, hecho que refleja la actual Carta Orgánica del BCRA.
Dominancia Fiscal vs Dominancia Monetaria
Pero los defensores de la independencia del Banco Central argumentan que lo que se debe combatir es lo que se denomina “dominancia fiscal”: que el Banco Central se encuentre obligado a emitir para financiar el déficit fiscal. Su idea para resolver este supuesto problema no es nada original. Se podría denominar “dominancia monetaria”: someter al fisco a la política monetaria del banco central. En un contexto como el actual, donde el gobierno perdió su acceso a los mercados internacionales de capital, una prohibición por parte del Banco Central para financiar al fisco dejaría a la Argentina con una sola vía posible: un ajuste fiscal incluso mayor al actual. Lo dijo el Presidente recientemente: si me reeligen voy a hacer los mismo, pero más rápido. Las consecuencias no son difíciles de prever: si Macri hace lo mismo pero más rápido, vamos a estar peor pero más rápido.
¿Es actualmente el banco central independiente? Lo es, de acuerdo a nuestra definición jurídica de independencia en el marco del derecho público. El BCRA es independiente de la misma manera que lo son el INDEC, la CNV o el Banco de la Nación, por poner algunos ejemplos. Pero ser independiente no significa ser autónomo, o autómata, del Poder Ejecutivo. Sanamente, la democracia prevé que las autoridades de todos los organismos independientes sean nombradas por el Poder Ejecutivo y pueden ser removidas por el mismo poder. Para el bien de la democracia, ninguno de estos organismos puede independizarse de la política pública decidida por un Poder Ejecutivo.
Pero a pesar de esto, otra vez va la burra al trigo. Es increíble que el principal argumento para defender la prohibición de financiación al fisco por parte del Banco Central sea el “éxito” de la Convertibilidad, período en el que el Banco Central no pudo financiar al fisco y, tal y como ocurrió durante 2016-9, el déficit fiscal continuó en niveles elevados. La propuesta de reforma argumenta a favor de tal dinámica diciendo que “la prohibición de financiar al Tesoro Nacional estuvo vigente entre septiembre de 1992 y diciembre de 2001, y en ese período la inflación total acumulada fue 12,1%, menos del 1,5% anual de promedio”. Sí, “diciembre de 2001”. Parece un chiste de mal gusto, pero es un proyecto de reforma de la Carta Orgánica del organismo económico más importante del país. La prohibición de financiar al fisco generó durante la Convertibilidad una dinámica muy similar a la de Cambiemos: la deuda externa se multiplicó, el déficit fiscal primario no bajó, el déficit financiero se disparó, el desempleo aumentó sustancialmente y la inflación saltó producto de la apreciación del tipo de cambio real que generaron las altas tasas de interés. Si hacemos lo mismo ¿por qué habríamos de esperar resultados distintos?
Los esquemas de jure y de facto
Por último, las diferencias de jure y de facto en el accionar concreto de los bancos centrales suele ser un punto poco discutido por la profesión. El ejemplo más importante de esta diferencia es justamente el caso del Banco Central más importante del mundo: la FED. La FED es un caso de banco central que tiene un sistema de jure muy restrictivo respecto a la relación del banco con el fisco: la FED no puede comprar directamente bonos del Tesoro de los EEUU, y tampoco puede financiar directamente el gasto público. Esta prohibiciones de jure tendría por objetivo prohibir tajantemente la financiación del déficit fiscal con emisión. Pero el sistema de facto es muy distinto.
El esquema de facto es relativamente sencillo. Si el Tesoro quiere gastar más, necesita o bien subir impuestos o bien emitir deuda que sea comprada por el sector privado. En esta operación, la FED no puede participar directamente, sino que debe seguir velando por sus objetivos, en particular, que es mantener la tasa de interés en el nivel que crea correcto. Pero cuando el Tesoro financia su gasto emitiendo bonos, la FED debe necesariamente intervenir para neutralizar el efecto de esa operación de mercado abierto sobre la tasa de interés. De esta manera, no existe bajo ningún punto de vista independencia entre el Tesoro de los EEUU y la FED. Más aún, si el Tesoro decide realizar una política fiscal expansiva financiada con la emisión de bonos, la FED deberá necesariamente absorberlos para neutralizar el impacto de esa mayor oferta de bonos sobre la tasa de interés. Al final del día, la FED habrá financiado de facto al Tesoro, al margen de que lo tenga prohibido de jure.
Cambiemos (la política económica)
El Presidente de la Nación está cumpliendo por anticipado su promesa: está haciendo lo mismo, pero más rápido y por ley. El proyecto de ley presentado por Cambiemos constituye un serio riesgo para la economía argentina. 2018 y lo que va de 2019 dejó claro que la emisión no es la causa de la inflación. Ignorando esta evidencia, Cambiemos insiste con una teoría que hoy en día no es aplicada por ningún banco central de mundo. Lo hace, además, en un contexto donde la recesión no encuentra piso ¿Qué hubiera pasado si en lugar de tomar más de 100.000 millones de dólares de deuda, Cambiemos hubiera financiado parte del déficit fiscal con emisión monetaria? ¿Eso habría generado inflación? ¿Más inflación que la que tuvo Cambiemos? Imposible.
El problema de la economía argentina no es la Carta Orgánica del Banco. Tampoco es su falta de independencia. Es una muy buena noticia que el actual Presidente de la Nación tenga absoluta libertad para designar y remover al presidente de la autoridad monetaria. Tal vez la solución sea más sencilla: ¿y si probamos con cambiar la política económica?
(*) Director de pxqconsultora