La historia del Impuesto al Cheque: distorsivo, pero con alto grado de eficacia recaudatoria

Opiniones

El impuesto estuvo vigente en 3 etapas. Como todo impuesto de emergencia en nuestro país sus sucesivas prórrogas lo han convertido en un impuesto de carácter permanente.

A diferencia de lo que muchos creen, el actual Impuesto a los Débitos y Créditos, más conocido como “Impuesto al Cheque” no nació en el año 2001 como un invento transitorio del entonces Ministro de Economía Dr. Domingo Felipe Cavallo para paliar el déficit fiscal y sostener la convertibilidad. Sino que su origen se remonta a mucho tiempo atrás, más específicamente 25 años antes, al inicio del último gobierno de facto, como recomendación de José Alfredo Martínez de Hoz a la Junta Militar para sostener su “Programa de recuperación, saneamiento y expansión de la economía argentina”.

El impuesto estuvo vigente en 3 etapas. La primera por casi 2 años y medio durante la última dictadura militar, desde mediados de 1976 hasta finales de 1978. En la segunda etapa rigió durante 9 años desde el retorno a la democracia hasta el año 1992. Luego estuvo pausado durante 9 años hasta que en 2001 el gobierno de la Alianza logra reinstaurarlo de manera transitoria. Obviamente, como todo impuesto de emergencia creado transitoriamente en nuestro país, sus sucesivas prórrogas lo han convertido en un impuesto de carácter permanente, que actualmente está vigente por imperio de la Ley 25413.

El impuesto tiene la particularidad de ser totalmente distorsivo, pero con alto grado de eficacia recaudatoria y fácil fiscalización. Desde hace varios años que este tributo está en el podio de los impuestos más recaudados a nivel nacional, ubicándose en el tercer puesto luego del IVA y Ganancias.

Los orígenes del gravamen: el período de la Junta Militar (1976-1978)

Con fecha 23/08/1976, el entonces Ministro de Economía José Alfredo Martínez de Hoz, mediante nota dirigida a Jorge Rafael Videla, alertaba al presidente de facto sobre la imperiosa necesidad de reducir el desequilibrio presupuestario en las cuentas públicas, y solicitaba la urgente creación de un gravamen de carácter transitorio, que sea de fácil e inmediata recaudación. Así nace el 21/09/1976 el Impuesto sobre los Débitos en Cuenta Corriente por medio de la Ley 21415, reglamentada luego por el Decreto 2378 el 09/11/1976. Este impuesto en un principio gravaba con una alícuota del 2‰ sólo los movimientos de débito en las cuentas corrientes de las entidades comprendidas en la ley de entidades financieras, en cuentas a la vista de cajas de crédito y en cuentas de cheque postal de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro. Es decir que el Impuesto a los Débitos nace en nuestro país como un impuesto de emergencia al rescate de una situación económica apremiante, y con una duración muy acotada: se suponía que iba a estar vigente desde el 22/09/1976 hasta el 31/12/1976.

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Alfredo Martínez de Hoz
Alfredo Martínez de Hoz

Sin embargo, el 30/12/1976, un día antes de cumplirse el término por el cual debía expirar su vigencia, el Ministro envía al Poder Ejecutivo un proyecto de ley para mantener la vigencia de este tributo un año más, con motivo de aún no haberse logrado el adecuado equilibrio presupuestario. Así, el 14/01/1977 se promulgó y sancionó la Ley 21491 por la cual se prorrogó su vigencia hasta el 31/12/1977 y se resolvió reducir la alícuota del 2‰ al 1‰.

Pero, ante el letargo en la mejora de las finanzas públicas, al finalizar el período de vigencia del tributo, el Ministro aconseja nuevamente al Poder Ejecutivo prorrogarlo por un año más. La nota de fecha 10/01/1978 enviada al Presidente por Martínez de Hoz, expresaba que la “actual coyuntura de las finanzas públicas hace aconsejable mantener este gravamen de emergencia que ha demostrado resultar un instrumento apto a los fines perseguidos con su creación, siendo de señalar que con la reducción de su tasa al uno por mil mediante la Ley 21491 se ha tendido a reducir adecuadamente la incidencia económica del mismo”. Así fue que la vigencia del Impuesto a los Débitos fue nuevamente prorrogada un año más hasta el 31/12/1978 mediante la Ley 21720 publicada el 18/01/1978.

Durante todo el año 1979 y hasta unos días antes del retorno a la democracia, el Impuesto a los Débitos no se prorrogó y por lo tanto dejó de aplicarse.

La primera restitución: el retorno a la democracia (1983-1992)

El 18/10/1983, dos semanas antes de aquel 30/10/1983 en que el triunfo electoral del Raúl Alfonsín pusiera fin a la inefable dictadura militar, se promulgó la Ley 22947 que restableció el gravamen con el mismo hecho imponible y con la misma alícuota del 1‰. La fecha de vencimiento fue fijada a poco más de un año: al 31/12/1984.

Obviamente que ese plazo, nuevamente, no fue cumplido. Y, como era de esperarse, a través de la Ley 23121 se prorrogó el plazo de vigencia hasta el 31/12/1985, el cual lego fue nuevamente renovado por la Ley 23213 hasta el 31/12/1986 aumentando la alícuota al 2‰, el cual fue otra vez prorrogado por la Ley 23496 hasta el 31/12/1988. Técnicamente en este último caso el impuesto fue restablecido y no prorrogado, ya que había perdido vigencia por poco más de un mes entre el 31/12/1986 y el 17/02/1987.

Poco menos de un año antes de que se cumpla el término de la vigencia del impuesto, el 26/01/1998 se publicó la Ley de Ahorro Obligatorio y Reforma Impositiva Nro. 23549, por medio de la cual se derogó la Ley 22947 y sus normas modificatorias y complementarias, y se estableció el Impuesto a los Débitos hasta el 31/12/1992, aumentando la alícuota a un 7‰ y ampliando la definición del hecho imponible comprendiendo también en el ámbito del gravamen a todas las operatorias que cumplan la misma finalidad que la de la cuenta corriente bancaria, las cuales serían determinadas por el Poder Ejecutivo con el asesoramiento del BCRA. Ante la confusión que trajo aparejada esta incorporación, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 614 el 17/05/1988.

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Raúl Alfonsín.

Raúl Alfonsín.

Es a través de este decreto, más precisamente por medio de su artículo 2, que se incluye por primera vez el instituto del “sistema de pago organizado” como una cláusula antielusiva dentro del impuesto a los débitos, que solo resultaba operativa cuando se observaran maniobras o mecanismos que tenían la finalidad de no pagar el gravamen. Lo motivos surgen de los propios considerandos del decreto. Allí se explicó que “del análisis del comportamiento de los agentes económicos desde la entrada en vigencia del gravamen, efectuado por la DGI, surge que se han desarrollado mecanismos elusivos de importancia que afectan significativamente su rendimiento”. Y que “a los fines de evitar que la sustitución del uso de la cuenta corriente sea efectuada por un circuito informal y no sujeto a control alguno, es necesario incluir dentro de las operatorias gravadas a aquellas implementadas por cualquier persona que cumpla la misma finalidad que la de la cuenta corriente”.

Es decir, se estableció que, al observar situaciones en donde los contribuyentes desarrollaban un “circuito formal y sin control alguno” a los fines de no tributar el impuesto a los débitos, el Organismo Fiscal podría considerar que se configuraba un sistema de pago organizado y, por lo tanto, aplicar el gravamen. Esta definición permite identificar la intención del legislador de alcanzar con el tributo aquellas maniobras que si bien se encuentran en el marco de la legalidad, se apartan de la realidad económica, con el único o principal propósito de evadir el pago del impuesto en cuestión.

Posteriormente, el 18/12/1989 por medio de la Ley 23760, se estableció el Impuesto a una alícuota del 3‰, incorporando la mencionada cláusula antielusiva, y otorgándole una vigencia acotada, hasta el 31/12/1992. Luego, el 18/02/1991 la Ley 23905 elevó la alícuota general al 12‰.

Finalmente, el tributo fue derogado a partir del 01/07/1992 por medio del Decreto 1076/1992 (BO: 02/07/1992) por considerar que “pueden darse por cumplidas las aludidas condiciones legales, frente al actual incremento sostenido en la recaudación de los demás tributos”. Es decir, se consideró que el tributo no era más necesario atento a que la recaudación de los demás tributos resultaba suficiente.

Nótese como, en este caso, un impuesto sancionado por ley formal del Congreso de la Nación fue derogado por un Decreto dictado por el Poder Ejecutivo, en virtud de la, a nuestro criterio, ilegítima delegación de facultades contenida en el art. 34 de la Ley 24073 (BO: 13/04/1992), la cual estableció “Facúltese al Poder Ejecutivo Nacional para disminuir las respectivas alícuotas vigentes o dejar sin efecto total o parcialmente, en la medida en que estime que los ingresos provenientes de los restantes tributos así lo permita, a los siguientes gravámenes ... b) impuesto sobre los débitos en cuenta corriente y otras operatorias”.

La segunda restitución: el gobierno de la Alianza (2001-actualidad)

El 26/03/2001 se publicó en el Boletín Oficial la Ley 25413 denominada Ley de Competitividad, la cual rehabilitó nuevamente el Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios. La Ley había sido ideada por el ex ministro de economía de la Alianza, Domingo Felipe Cavallo, con el principal objetivo de mejorar las arcas estatales e intentar sostener el plan económico denominado “convertibilidad” que en ese momento estaba sumergido en una profunda crisis.

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Domingo Cavallo junto a Fernando De La Rúa.
Domingo Cavallo junto a Fernando De La Rúa.

Es dable destacar, que originalmente no se pretendía introducir un nuevo impuesto, sino, tal como mencionaba el diputado Baldrich en oportunidad del debate parlamentario desarrollado en la Cámara el día 24/03/2001, el mismo “...constituye un pago a cuenta de dos tributos estables y básicos en los que se funda el sistema tributario de nuestro país, como son el IVA y Ganancias...”. Poco tiempo después, se eliminó la posibilidad de tomar el crédito contra el IVA.

En un primer momento, el impuesto instaurado por la Ley 25413 solo gravaba los débitos y créditos efectuados en las cuentas corrientes bancarias. Así lo establecía el art.1 en su redacción original. Dicho tributo presentaba las siguientes características:

  • Recaía, no solo sobre los débitos, sino también sobre los créditos, únicamente de las cuentas corrientes bancarias.
  • La alícuota sería fijada por el Poder Ejecutivo pero no podía superar el 6‰.
  • El producido del tributo quedaría afectado a la creación de un Fondo de Emergencia Pública administrado por el Poder Ejecutivo Nacional con destino a la preservación del crédito público y a la recuperación de la competitividad de la economía.
  • Sería un tributo de emergencia y con un plazo de aplicación determinado entre el 27/03/2001 y el 31/12/2002.

Pero como era de esperarse, al haber demostrado ser un impuesto de fácil y rápida recaudación que engrosaba fuertemente las arcas estatales, fue objeto de sucesivas prórrogas, convirtiendo su carácter de transitorio a permanente. A modo indicativo, sólo indicaremos que las leyes que prorrogaron su vigencia fueron: 25722 (BO: 08/01/2003), 25988 (BO: 31/12/2004), 26073 (BO: 10/01/2006), 26180 (BO: 20/12/2006), 26340 (BO: 28/12/2007), 26455 (BO: 16/12/2008), 26545 (BO: 02/12/2009), 26730 (BO: 28/12/2011), 26897 (BO: 22/10/2013), 27199 (BO: 04/11/2015), y 27432 (BO 29/12/2017) que prorroga la vigencia del impuesto hasta el 31/12/2022.

El día 30/07/2001, sólo 4 meses más tarde de creada la Ley 25413, se sanciona la Ley 25453 denominada Ley de Equilibrio Fiscal (Déficit Cero), que contiene modificaciones en varios impuestos nacionales y códigos procesales. Se trató de una norma legal de las denominadas por la doctrina como “ley ómnibus”, por abarcar diferentes cuestiones, con capítulos o títulos que guardaban relativa independencia entre sí, de modo tal que si bien formalmente estaban incorporados bajo un mismo número de registro, en lo sustantivo podían ser considerados como disposiciones normativas diferentes, con autonomía normativa y entidad diferenciada.

En lo que hace al tributo que aquí nos importa, es a través del artículo 3 que se modifica el artículo 1 de la Ley 25413 ampliando el ámbito de aplicación del gravamen, quedando comprendidos no sólo los movimientos en las cuentas corrientes bancarias, sino también otras operatorias y movimientos de fondos efectuados conforme a lo que se ha dado en nominar “sistema organizados de pagos”. Es a raíz de esta ampliación, que el tributo pasa a denominarse Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias y Otras Operatorias.

Según surge de los debates parlamentarios, la modificación que la Ley 25453 introdujo en el hecho imponible del tributo fue establecida “para eliminar aquellos focos de elusión que habían aparecido desde el momento en que se puso en vigencia este impuesto” (exposición del miembro informante, diputado Pernasetti) y, de este modo (como lo señaló el diputado Pichetto en su intervención) se generalizó el tributo “por lo que quedarían gravados todos los movimientos monetarios en dinero en efectivo, pagos mediante sistema electrónico, pagos de servicios y tarjetas, y sólo se exceptuarían los movimientos en caja de ahorro hasta el monto del sueldo”.

Conclusión

Teniendo en cuenta los antecedentes de este impuesto, y las sucesivas prórrogas y modificaciones que ha sufrido desde su creación, está claro no se persiguió otro objetivo más que el de contar con un instrumento de recaudación rápido y eficaz para cubrir erogaciones públicas apremiantes a corto plazo.

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