La decisión del Congreso tiene aval constitucional

Los sucesos de diciembre no solamente han puesto en movimiento a los actores sociales e institucionales; también han puesto en tensión a las normas del ordenamiento. Sin duda, esta situación ha de continuarse en jornadas venideras, al compás de las plurales medidas prometidas por el presidente Rodríguez Saá.

Intentaremos analizar tales efectos en relación con dos aspectos fundamentales que han de caracterizar la gestión iniciada, a saber, el marco constitucional de la transición en curso y los recaudos necesarios de su más fundamental cometido: el tratamiento de la deuda pública externa.

Partamos del momento de la elevación de la renuncia del presidente de la Nación. El Congreso Federal no podría haberla rechazado (art. 75 inc. 21 CN), solamente hacerlo con sus motivos. Aceptada y ante la falta de vicepresidente, quedó habilitado para establecer la sucesión «hasta que un nuevo presidente sea electo» (art. 88. CN). La Ley 20.792 aceptó el criterio de la centenaria 252. La sucesión transitoria pasó al presidente provisional del Senado que convocó a la Asamblea Legislativa para que eligiera presidente de la Nación entre los funcionarios que desempeñaban cargos electivos (senador, diputado o gobernador de provincia). Digamos desde ya que esta atribución ha sido criticada, considerando que la ley se extralimitó del mandato constitucional. María A. Gelli señala con acierto: «Que la presidencia de la Nación sea ejercida por quien no fue votado por toda la Nación debilita su representatividad, su capacidad de negociación y, en último término, la gobernabilidad del sistema».

La Asamblea del 22/23 adoptó una creativa solución a esos cuestionamientos. Por una parte, procedió con diligencia a las exigencias planteadas por los graves sucesos conocidos, que reclamaban una inaplazable puesta en acto de autoridad. Designó al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, como presidente con plenitud de poderes y atribuciones. Pero en el mismo acto dio satisfacción a la necesidad de respaldar esa investidura con la máxima representatividad que confiere el sistema democrático, esto es, el voto popular. Y como no fue posible la contemporánea decisión del cuerpo electoral nacional, señaló una fecha razonablemente próxima para los comicios y, para solventar los trámites inevitables de las candidaturas, dispuso que la ley de lemas sustituya por única vez la previa decisión de los partidos que habrán de concurrir a la elección.

Todo se contuvo en una ajustada resolución presentada por el Partido Justicialista e imaginativamente elaborada por el presidente de la Asamblea, senador Juan Carlos Maqueda, que une a su vasta experiencia parlamentaria -fue legislador y constituyente nacional y provincial-un discreto dominio del derecho y la ciencia constitucionales.

• Reflexiones

¿Es constitucional esa prolija ingeniería, que con precisión cumplió su cometido al ser aprobada por mayoría dentro de los límites horarios previstos? A los argumentos desplegados por varios legisladores en el debate agreguemos algunas reflexiones.

La doctrina de los últimos veinte años plan-tea nuevos puntos de vista respecto de los métodos clásicos de interpretación constitucional. Esta ya no se identifica con la interpretación legal sino que se concibe como técnica de concreción del contenido de las normas de la Constitución. «Interpretación de la Constitución -dice Hesse-es concreción; precisamente lo que todavía no es unívoco como contenido de la Constitución debe ser definido tomando en cuenta que es objeto de regulación.»

La concreción de las normas constitucionales -que es determinar su significación en relación con una situación específica-debe en parte ser análisis del ámbito normativo, del capítulo de los hechos, de la realidad funcional. La precomprensión del intérprete, su intuición frente al problema a resolver. Este, en el caso, era procurar plena respuesta a la necesidad de contar con una autoridad representativa y avalada por la voluntad general mediante la consulta al cuerpo electoral.

Podría agregarse que existen dos tipos de sistemas normativos, unos regidos por el principio estático y otros regidos por el principio dinámico (Kelsen) que se vinculan con diferentes modelos de Constitución. La nuestra, como la española o la alemana, contiene elementos que permiten considerarla como un tipo mixto material-procesal. Todo lo que hace a los procedimientos de la parte material de la Constitución debe procurar el máximo significado útil de la misma, y los aspectos electorales, instrumentales, deben subordinarse al mejor resultado posible de la institución (en el caso, es el establecimiento de un poder con la representatividad en el más alto nivel).

El segundo problema, con presumibles ápices inmediatos, es el tratamiento de la deuda pública. El presidente Rodríguez Saá, en su discurso programático ante la Asamblea, tras jurar su cargo, afirmó que se suspendía su pago, privilegiando la «deuda social» con los argentinos.

Afirmó, asimismo, que los negociadores no se habían ajustado a la Constitución, que en su art. 75 inc. 7 atribuye al Congreso «arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación».

Debe decirse en primer término que el Congreso Federal ha autorizado por la Ley 24.156 al Poder Ejecutivo para realizar operaciones de crédito, es decir contraer deuda para pagar deuda. Además, por sucesivas leyes de presupuesto, se han ido aprobando las partidas pertinentes para los servicios de la deuda.

Como ha expresado el senador Terragno, no es posible pensar que el Congreso tenga a su cargo la negociación, reprogramación y pago del capital e intereses. Sí es exigible el control de tales operaciones, en lo que al parecer ha sido omiso el Poder Legislativo. La magnitud de los débitos y la pluralidad de integrantes del Congreso descartan el cumplimiento «a la letra» de la previsión constitucional.

¿Cómo, entonces, se logra la compatibilización de la norma constitucional con la indispensable tratativa de la negociación de ese esencial aspecto de la gestión que deberá, más temprano que tarde, abordar nuestro país?

El default es el equivalente a la bancarrota, a la quiebra o a su antesala, la convocatoria de acreedores del derecho privado. Pero no existe una normativa similar en el ámbito del derecho público, tanto en el orden nacional como inter-nacional -como dice Salvador Darío Bergel, profesor consulto de la UBA y estudioso del tema-, no hay juez ni corte internacional que regule la quiebra de los Estados. Paul O'Neill, secretario del Tesoro de los Estados Unidos, ha expresado que la ley de quiebras de ese país podría aportar un marco. El Capítulo 11 de la misma regula los procesos de reestructuración de las empresas al borde la quiebra. El deudor propone un plan, que puede incluir quita del capital y rebaja de intereses, y con el consenso de los acreedores obtiene la aprobación judicial. Bergel propone que se aplique el Capítulo 9 de la citada ley, que es el que rige en los casos de entes gubernamentales y municipios (en 1976 el alcalde de Cleveland decidió declarar en quiebra a la ciudad, para renegociar la deuda con la empresa suministradora de electricidad y, planteado el caso judicialmente, la Corte Suprema consideró que no era admisible que para pagar la deuda se subieran los impuestos o se cortaran los servicios: ordenó una quita del crédito de la empresa).

Una propuesta de Kunibert Raffer, profesor de la Universidad de Viena, postula la creación de una corte de arbitraje ante la cual se sustancie el proceso tendiente a establecer montos, legitimidad, importes pagados, etc., procurándose la composición y, sólo en caso de desacuerdo, la decisión de los árbitros.