Se debe desarmar laberinto fiscal

Los dos grandes intentos de estabilización del último cuarto de siglo, la tablita y la convertibilidad, terminaron en tragedia. En ambos casos, el gasto público fue la causa más importante de la devaluación. Para desafiar el paso del tiempo y sobrevivir, el tercer intento exigirá la aplicación de una regla de déficit cero, circunstancia que supone una reforma del Estado.

Ahora bien, ¿qué es el Estado? En los grandes números, el Estado a reformar es la suma de las erogaciones de provincias y municipios, o gasto público subnacional. El gasto subnacional representa nada menos que 75% del gasto público racionalizable, concepto que surge de la diferencia entre el gasto público total del país y los gastos en jubilaciones e intereses de la deuda. La pregunta es cómo se hace la reforma en un país federal. Muchos observadores, en su mayoría porteños, han propuesto que el país se regionalice; en otras palabras, que dos, tres o cuatro provincias chicas fusionen partes de sus respectivas administraciones a fin de reducir sus costos de funcionamiento. No comparto esta visión del problema. Es lesiva de la dignidad de las provincias, es voluntarista, y es también miope en el plano fiscal y en el del desarrollo de las democracias provinciales.

I

A principios del siglo XX regía en nuestro país una clara estructura de imputabilidad fiscal. La Nación financiaba sólo 5% del gasto público provincial. Este hecho aseguraba un auténtico federalismo fiscal y garantizaba la vigencia del principio de correspondencia. En buen romance, hay correspondencia fiscal cuando existe un vínculo entre las decisiones de gasto adicional del gobierno provincial y el esfuerzo contributivo adicional de los votantes provinciales. La correspondencia fiscal es la llave para una buena gestión del gasto público; ella y sólo ella nos asegura que el gasto no excederá el nivel que los votantes están dispuestos a sufragar y nos garantiza que su composición se ajustará a las demandas de la población. A partir de 1935, pese a la crítica de prestigiosos constitucionalistas, las provincias cedieron potestades tributarias sustantivas a la Nación. Como consecuencia, la Nación pasó a fijar bases de imposición y alícuotas, y a recaudar y coparticipar recursos a las provincias. En la actualidad, más de 60% del gasto público de las provincias reconoce financiamiento nacional, circunstancia más propia de una organización unitaria que de una federal. En casos extremos, tales como Catamarca, La Rioja y Formosa, 93% del gasto provincial se financia con remesas nacionales. El principio de correspondencia fiscal está quebrado. Sus consecuencias son graves y conocidas por todos. Magnifica el gasto público provincial. Vivo en Buenos Aires pero vengo de San Juan. En una ocasión, de llegada a la casa de mi madre reparé en una obra de mejora de una plaza cercana a su domicilio. Después de saludarla, le pregunté qué le parecía la obra; para mi sorpresa, me dijo que no estaba al tanto del tema. Le pregunté, entonces, si el gobierno le había cobrado alguna contribución especial, y me respondió que no. Volví a la carga, y le pregunté si no habría preferido que el gobierno invirtiera ese dinero en la construcción de un ala nueva en el hospital Rawson o en aulas adicionales para la escuela Sarmiento. Entre franca y harta del interrogatorio, mi madre exclamó: ¡Qué importa, que mejoren la plaza no más! ¡Total, es plata de Buenos Aires! Sabemos que no es plata de Buenos Aires, ya que la coparticipación federal y los otros fondos comunes que reparte la Nación se alimentan de impuestos recaudados a lo largo y ancho del país; sin embargo, el razonamiento de mi madre es impecable. Ella está al día con sus impuestos, pero no advierte ninguna conexión entre las decisiones de gasto adicional de la provincia y su esfuerzo tributario, y no la advierte porque no existe.

La Nación afronta el costo político de recaudar, la provincia recibe el beneficio político de gastar, y el ciudadano mira con indiferencia el ir y venir de fondos. Nada lo incentiva a controlar, indignarse y reclamar una buena gestión del gasto público en su jurisdicción. A caballo regalado no se le miran los dientes. Reduce el cumplimiento impositivo. La evasión impositiva es muy elevada en nuestro país. Sus causas son varias y complejas, pero el régimen de coparticipación no está exento de culpa. ¿Qué incentivo tiene, por ejemplo, el gobernador de San Juan a colaborar con los inspectores de la AFIP en la detección de evasores, cuando por cada $ 100 que se recauden gracias a la movilización de su Policía y del cierre de negocios locales la provincia recibiría apenas $ 1,90? (El gobernador hace esta cuenta: $ 100 multiplicados por 0,57, que es la participación primaria de las provincias, multiplicados por 0,0338, que es la participación secundaria de San Juan, es igual a $ 1,90.) Y con respecto a la Nación, aunque la distorsión de incentivos en este caso es menor, cabe preguntar: ¿no se esforzaría más la AFIP si de cada $ 100 recaudados la Nación pudiera gastar $ 100 en vez de los $ 43 que le asigna el régimen de coparticipación? Premia el lobby. Con regímenes de distribución de fondos como la coparticipación, existe un poderoso incentivo para que los gobernadores inviertan mucho ingenio, esfuerzo y tiempo en Buenos Aires, en el intento de modificar las reglas de juego a su favor. Un ejemplo en tal sentido es la promoción industrial basada en exenciones de grandes tributos nacionales sujetos a coparticipación, como IVA y Ganancias. De cada $ 100 que le cuestan las exenciones al país, una provincia como San Juan pierde $ 1,90 y gana la radicación industrial, y con ella una variedad de beneficios sobre el empleo, la actividad económica y las rentas generales de la jurisdicción.

El saldo es netamente favorable a la provincia, y su consecuencia es obvia e inevitable. Perpetúa las presiones de salvataje. Cuando el gasto público provincial se financia en tan alta proporción con recursos nacionales, la Nación sufre una consecuencia sutil pero recurrente. A los ojos de las provincias, el gobierno nacional se convierte en el responsable último de las caídas de las remesas de fondos, cualquiera fuera su causa. La paradoja es que históricamente la Nación ha asumido tal responsabilidad y ha convalidado los déficit de las provincias. Esta actitud sesga las finanzas provinciales hacia la bancarrota. Crea un laberinto fiscal.

En la actualidad rige un complejo sistema de remesas basado en: a) la coparticipación federal de impuestos, que distribuye la recaudación de los tres principales impuestos nacionales (Valor Agregado, Ganancias e Internos) de acuerdo con ponderadores «mágicos», después de descontarle una precoparticipación para las grandes urbes y otra para el sistema previsional; b) varias coparticipaciones menores y paralelas, que distribuyen otras recaudaciones según criterios ad hoc, y c) aportes del Tesoro Nacional distribuidos en forma discrecional. No existe un criterio único de reparto, ni existe un organismo único que administre el reparto. Nos movemos dentro de un laberinto fiscal que hace imposible que el votante-contribuyente pueda identificar qué nivel de gobierno o cuál organismo estatal es el que gasta o grava y con qué fin. Está rota, en consecuencia, una relación beneficio-costo que es indispensable para asegurar la eficiente provisión de bienes públicos.