Las tasas municipales, la coparticipación federal y el necesario apego a las normas

Recuperar el respeto a la ley (Constitución Nacional y Tratados Internacionales) y a las instituciones por parte del Estado, así como la observancia de las normas que prescriben la distribución de recursos, colaborarán con un ordenamiento tributario más razonable.

La distribución de los recursos Nación-Provincias-Municipios se ha desvirtuado

ambito.com

Esta nota está motivada por la Ecotasa, sancionada por la Municipalidad de Bariloche, y el fallo de la Corte “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Canaluppi, Santiago s/ acción de inconstitucionalidad”, de fecha 02-07-2024, que decretó la inconstitucionalidad de esa tasa.

El análisis trata la vinculación entre las tasas municipales y la coparticipación federal. Seguidamente se señalan ciertas apreciaciones; para luego abordar la citada relación.

Consideraciones generales

Los artículos 5 y 123 de la Constitución, según el Poder Constituyente, facultan a las Provincias a dictar su propia Constitución. Esas cláusulas son parte de la regulación entre Nación, Provincia y Municipio.

El artículo 75, incisos 1 y 2, de la Constitución nacional (CN) señalan las facultades tributarias nacionales y provinciales; y pautas sobre un régimen de coparticipación federal sobre impuestos directos e indirectos.

La distribución de recurso está asignada por la Ley 23.548 vigente desde 01-01-1988, y establece el 54,66 % para las Provincias, el 42,34 % a la Nación y, otros conceptos, el 3 %.

Estos porcentajes hoy se encuentran incumplidos, por el destino de la recaudación resultante, fuera por las creaciones impositivas, como ocasionadas por las reformas a las leyes tributarias nacionales. Se trata de uno de los tantos incumplimientos al orden jurídico, en particular por el Estado Nacional.

La disposición transitoria sexta señaló la necesidad que la Argentina contara con una nueva Ley de Coparticipación Federal para finales de 1996; sin embargo, por no haberse cumplido con la manda constitucional permanecen vigentes los porcentuales enunciados en la Ley 23.548.

La CSJN caracterizó a las tasas municipales como una atribución de los municipios considerándola un recurso de naturaleza coactiva, con fuente legal, regido por el Derecho Público y, para ello, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) individualización de los servicios o actividades prestada u ofrecidas; b) la definición clara y precisa del hecho alcanzado; c) la organización y puesta a disposición de la prestación brindada; d) la prestación del servicio obliga al pago a la persona, en contrario, carecería de causa importando un agravio al derecho de propiedad (doctrina de Fallos: 312:1575); e) la tasa debe sustentarse en una prestación efectiva del servicio; e) esa prestación requiere de individualidad; f) El precio debe guardar una razonable proporcionalidad con el “costo del servicio público efectivamente prestado como contrapartida por la comuna”; g) la adecuada y precisa cuantificación del tributo (base imponible, alícuota, exenciones y deducciones), debiendo para ello la autoridad fiscal ponderar prudencialmente los parámetros determinativos, entre otros, el costo global del servicio o actividad (Fallos: 234:663) y la capacidad contributiva (Fallos: 343:1688, voto de los jueces Maqueda y Rosatti). (1)

La Ecotasa de Bariloche es un ejemplo de imposición donde se incumple con esos requisitos. El cuadro tarifario indica que la base del cobro es pernoctar la noche en un hotel u otra clase de alojamiento, no pudiendo la cuantía el equivalente a 3 noches de pernocte; esta circunstancia no responde a la definición supra señalada.

La Procuradora Laura Monti señaló que no hay concreta individualización, ni efectiva prestación; más aún, el Municipio fundamentó su percepción en las obras públicas llevada a cabo en esa ciudad. Estas circunstancias son incompatibles con una tasa, porque el beneficiario es la comunidad en general; ergo, no es tasa, es un impuesto, porque no cumple con esos dos caracteres sustanciales enunciados por la Procuradora.

Vinculación tasa municipal – coparticipación federal

Este caso lleva a preguntarse ¿Por qué los Municipios, e incluso algunas Provincias recurren a estas ficciones tributarias? La respuesta es compleja, pero, entre sus causas, una es la deficiente apropiación de fondos coparticipables, en especial de la Nación a las Provincias, y el obvio traslado de esta a los municipios.

La distribución señalada en el artículo 3 de la Ley 23.548, se degradó; hoy se han invertido los porcentajes, esta particularidad resiente los ingresos provinciales, más allá de las objeciones que les caben a varias provincias sobre el mal manejo de las finanzas públicas. Esa degradación, obviamente, se traslada de las provincias a los municipios.

La realidad está indicando un incumplimiento de la manda constitucional, Nación - Provincias “…el gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” (artículo 5 CN); y, hay, además, otra omisión, las Provincias a los Municipios “…asegurando su autonomía…”, (artículo 123 CN).

Esta última expresión, según la literalidad este artículo, lleva a pensar que ese aseguramiento puede establecerse en el texto constitucional provincial, por ende, podría asumirse, la Provincia puede otorgar facultades tributarias a los municipios, sin embargo, el artículo 5 dice que las constituciones provinciales serán dictadas “… de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional…”.

Está referencia amerita trasladarse al inciso 1 y 2 del artículo 75 de la CN, cuyo contenido indica una distribución de los impuestos (derechos aduaneros, directos e indirectos) entre Nación y Provincias; entonces cabe preguntar ¿Por qué el constituyente de 1994, no incluyó a los Municipios? La respuesta puede dar a lugar a distintas interpretaciones.

Esta autoría, considera, que no fue incluido, entre otras razones, porque una triple imposición podría alterar los principios derechos y garantías enunciados en el artículo 28 de la Constitución, armonizado con el artículo 33 (derechos y garantías no enunciados). O, los municipios, en una concepción opinable, son entes necesarios, para la mejor prestación de los servicios, especialmente, los individuales, por la inmediatez con el ser humano, entre otras.

La pregunta siguiente es ¿Que vínculo tienen estas cláusulas constitucionales con la facultad tributaria de los municipios?

La respuesta se encuentra en las consecuencias de esas facultades tributarias. La experiencia empírica indica que al ostentar los tres niveles de Estado facultades tributarias; al carecer de coordinación entre sí; y, tampoco existir límites; esta trilogía estatal suele provocar acumulaciones gravosas para quienes estén sujetos a esas obligaciones afectando su capacidad contributiva y el derecho de propiedad, llegando a incursionarse en supuestos de confiscatoriedad.

Por lo tanto, amerita un nuevo interrogante ¿Qué clase de tributos tienen facultad de sancionar y percibir los Municipios?

La respuesta, según lo expresado supra, son, a lo sumo las tasas y, según las circunstancias, puede ser también contribuciones y mejoras, más, no impuesto; la razón, esta especie de los tributos son facultades de la Nación y las Provincias, no es casual que el constituyente no mencionó los municipios en la distribución de facultades impositivas; por el contrario, es causal, y podría surgir del aseguramiento directo por las Provincias a los municipios, artículo 123, e indirecto, Nación a través de las Provincias, artículo 5.

Este aseguramiento ha sido señalado por la Corte cuando manifestó que el texto originario la Constitución Nacional “…consagró al municipio como parte integrante de la organización política federal, ordenando a las provincias el aseguramiento de su régimen (artículo 5°). Luego, la reforma constitucional de 1994 -al incorporar el artículo 123- ratificó esa intencionalidad, explicitando que el “régimen municipal” del citado artículo 5° refería a la capacidad jurídico-política de la autonomía en sus aspectos institucional, político, administrativo, económico y financiero, y confiriendo a las provincias la atribución de reglamentar -sin desnaturalizar- su contenido y alcances concretos (Fallos: 325:1249, considerando 7°; 337:1263 y 341:939)”. (2)

La interpretación, admitirse facultades tributarias a los municipios es, en opinión de esta autoría, una extralimitación constitucional; propicia agravios al peculio de las personas; es la consecuencia del abuso de atribuciones acopiado por la Nación de facultades provinciales; aunque debe destacarse que las Provincias apoyaron esta concesión, y deja duda la transparencia sobre las motivaciones por las cuales admitieron los cambios en la distribución de la recaudación ¿Se hicieron a espalda de los intereses de la sociedad? La respuesta queda para el lector.

Palabras finales

La Argentina, desde hace tiempo, es necesario, para beneficio de sus habitantes, recuperar el respeto a la ley (Constitución y Tratados Internacionales) y a las instituciones por parte del Estado. Respecto a la coparticipación federal se podrá invocar el incumplimiento de la disposición transitoria sexta; sin embargo, antes téngase presente otro incumplimiento, respetar la Ley 23.548.

El respeto de esta ley evitaría la modificación de hecho de los porcentajes asignados entre la recaudación de la Nación y de las Provincias; cumplir esa ley, seguramente, superaría la nociva práctica municipal creativa en materia fiscal, al igual que similar ejercicio provincial; y, además, se evitarían numerosas controversias judiciales, a la postre causa de dispendio jurisdiccional y dilapidación de fondos públicos.

La necesidad de revertir esta situación se vincula con la recuperación del citado respeto legal e institucional, la seguridad jurídica, la razonabilidad. Si así acontece, las normas serán un reflejo de la realidad, o como dijo la CSJN, estarán impregnadas de realidad argentina; seguramente se atenuarán los agravios a las personas por los municipios o provincias; el Estado habrá cumplido la finalidad esencial de su creación, proteger los seres humanos; y, el orden jurídico tributario será más razonable.

Contador UNLP; Magister en Derecho UA, socio fundador Estudio Gerardo Vega e hijos.

(1) “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa ESSO Petrolera Argentina S.R.L. y otro, vs. Municipalidad de Quilmes s/ acción contencioso administrativa”, CSJN, 02-09-2021

(2) Cita en considerando 8 caso “ESSO vs Municipalidad de Quilmes”, CSJN, 02-09-2021