La necesaria armonización de los tributos, los gastos y el equilibrio presupuestario

La Argentina arrastra desde hace largo tiempo, en materia tributaria, un entramado normativo desordenado y fragmentado, cuya corrección resulta impostergable y debe abordarse sobre bases constitucionales, otorgando al manejo de las alícuotas un rol central dentro del diseño del sistema impositivo.

La relación recursos, gastos y equilibrio es fundamental para encarar reformas

Mariano Fuchila

El hombre creó y propició la evolución de la organización Estado con la finalidad de lograr protección sobre situaciones que no le es posible hacerlo por sí mismo; además, esa organización obra como hacedora de regulaciones normativas que posibilitan la convivencia humana a partir de que el pueblo delega el poder de normar, fundamentalmente en los integrantes del Congreso, que son los mandatarios del mandante que es el pueblo.

Esa organización estatal demanda recursos, y en este sentido los constituyentes de 1853 así lo previeron los que quedaron plasmados en distintos preceptos constitucionales. La modalidad de distribuir la injerencia de la carga en la población el constituyente la expuso en el artículo 4, indicando que esos tributos deben ser equitativos y proporcionales.

Las facultades tributarias las distribuyó entre la Nación y las Provincias (artículo 75 inciso 2). Los recursos de los municipios, si bien se admite el cobro de ciertos servicios que presta, por la vinculación de inmediatez, “Persona – Estado”, según surge del artículo 5, son las Provincias y la Nación, a través de las Provincias, las que aseguran las funciones municipales.

En los tributos deben diseñarse de manera razonable la incidencia en la capacidad contributiva de quienes aportan. Esta incidencia encuentra límites en distintas expresiones de la Constitución. El Preámbulo, al sostener que la Nación debe “promover el bienestar”, más allá de otros bienes asignados (seguridad, paz, justicia, entre otros), el Estado asume la obligación de proteger a las personas.

El límite de esas cargas está señalado en el artículo 28 cuando sostiene la inalterabilidad de los principios, derechos y garantías por la ley; o la inalterabilidad de los reglamentos sobre la ley (artículo 99, inciso 2).

El pueblo delegó en sus representantes el ejercicio de las facultades estatales, la tributaria es señalada en el citado artículo 4, el cual refiere al Congreso, y el artículo 52 a la Cámara de Diputados. Estas cláusulas constitucionales dejan en claro el poder del pueblo, más allá que pocas veces ha sido respetado.

La reforma de 1994, con la incorporación de los tratados internacionales (artículo 75 inciso 22), propició nuevas particularidades y, entre otras, amerita señalar, en relación a las personas, el deber de cumplir con la ley y el deber de contribuir para la prestación de servicio (artículos 33 y 36 de la DADDH, respectivamente); en relación al Estado, cabe mencionar el artículo 29 de la CADH, donde el Estado no puede limitar, suprimir o excluir el goce de derechos y libertades de las personas mediantes sus actos, acciones y omisiones; a la vez, el artículo 31 de esa Convención, señala que las restricciones deben ser por ley, según las previsiones interpretativas emitidas por la Corte IDH.

Estas apreciaciones permiten establecer algunas consideraciones frente a la reformar una vez más el orden jurídico tributario nacional.

Actualidad y reforma

El actual conjunto de normas tributarias se caracteriza por ser un cúmulo anárquico normativo, el cual ha estado direccionado a lograr recaudar impuesto, sin tomar en cuenta, que el impuesto, además de proveer recursos al Estado, es un instrumento de herramienta económica.

Esta particularidad, desconectada de la realidad argentina, como la carencia de razonabilidad, han provocado distorsiones notorias en la economía del país, no es extraño las numerosas inconstitucionalidades que la jurisprudencia presenta en materia tributaria. El otro aspecto a considerar es lo injusto que es el sistema en la distribución de la carga, podría decirse sin temor a error que el principio de Justicia Distributiva está ausente.

La invocación de ese principio motiva algunas consideraciones para que esta reforma cumpla con el ideario de contar con un sistema tributario (ausente, por varias décadas), que se torne razonable y se aproxime a la idea de justicia.

La justicia distributiva obra en dos sentidos, en la distribución de la carga tributaria en la población, pero, también en la asignación del gasto público. En cuanto a la imposición significa que los tributos, nacionales y provinciales, en conjunto, hoy, se agregan los municipios, no pueden arrebatar más recursos a las personas de lo que razonablemente permiten sus capacidades contributivas; pero, también en contrapartida, los gastos deben ser direccionado eficientemente, es decir, deben llegar a las personas y no afectarse con un gasto público exorbitante.

Los recursos en una economía son escasos, mientras las necesidades, origen de los gastos, son indefinidas; es decir, la demanda por necesidades supera holgadamente los recursos, pero también amerita aclarar que pesa en la Argentina el flagelo de la evasión, el cual supera, según ciertos estudios, notablemente el 50 %.

Esta realidad lleva a pensar, que no basta con hacer modificaciones a las leyes de impuestos nacionales, sino, que la cuestión es más profunda, es estructural, es funcional, es económica, es social, es política, es institucional, incluso se vincula con el incumplimiento de las previsiones constitucionales, por ejemplo, ¿Cuántas veces no se ha aprobado el presupuesto y se optó por renovar el anterior? Varias veces, incluso desde el advenimiento de la democracia a partir de 1983.

Un último aspecto que debe mencionarse es los efectos de la dinámica evolutiva económica y social, la cual provoca cambios constantes, que no siempre los esquemas legales, por su estabilidad suelen quedarse sin respuestas.

Presupuesto, gastos, recursos y alícuotas

Las apreciaciones expuestas llevan a analizar la vinculación de los tributos con los gastos, porque el Estado requiere recaudar, pero también es necesario satisfacer necesidades, especialmente de los sectores de la sociedad más vulnerables.

El dimensionamiento de las leyes de ambos elementos de la ecuación, recurso-gasto, la cual debe arrojar equilibrio, debe contemplar debidamente las cargas a las personas, pero también es necesario una dimensión adecuada y eficiente del gasto, es decir, el gasto deberá justipreciarse debidamente a los efectos que su distribución otorgue respuestas razonables a la vulnerabilidad humana.

Esta dualidad recurso – gasto debe contemplar una distribución justa entre la población, tanto para soportar la carga, como para asignar los gastos.

La economía es dinámica, es decir, no es estática en el tiempo, sino lo contrario, por lo tanto, los planteos legales, tanto los recursos como los gastos, demandan al Estado una política sustentada en el equilibrio, el que lleva a vincular las leyes tributarias, origen de los ingresos, con la ley de presupuesto, asignación del gasto.

El interrogante que se plantea es ¿Por qué amerita vincularse? La primera razón tiene carácter temporal, porque el presupuesto obliga a diseñarse anualmente, esta es una manda constitucional, la importancia de recordarla es porque hace a la institucionalidad, muchas veces, en la historia reciente y no tanto, no se ha respetado, ni la aprobación anual del presupuesto, ni la rendición de cuenta, también anual. Esta desaprensión por estas disposiciones constitucionales, son una de las numerosas causas de la actual situación argentina.

El segundo interrogante es ¿Cómo se puede llevar adelante la vinculación? El análisis del orden jurídico tributario (leyes de impuestos) y el presupuesto, tienen un elemento común los gastos no pueden ser mayor que la recaudación, y como los recursos surgen de los tributos y uno de sus componentes es la alícuota de los impuestos, estas podrían ser fijadas por la ley de presupuesto, motivo por el cual, el Congreso justipreciaría, tanto, la carga tributaria, como la autorización del gasto, por lo tanto, la cambiante dinámica de la economía sería contemplada anualmente.

La seguridad jurídica es seguramente un tema imprescindible a contemplar, porque los actores económicos, no pueden estar sujetos a cambios constantes en el trato de sus inversiones, de la producción que originan, y de la renta que se obtiene. Por lo tanto, deberá considerarse que las variaciones de alícuotas deben tener una margen prudente, esta particularidad además propiciará condiciones de estabilidad en la carga, orden financiero y económico, y derivará en una tasa de variación de precio razonable, similar a las de la mayoría de los países organizados del mundo.

El cómo comprende la factibilidad de incorporar en el ámbito de la ley de presupuesto un capítulo, referido a las alícuotas tributarias. La Argentina registra antecedentes en leyes que se han modificado por la Ley de Presupuesto.

Este cambio de carácter institucional resulta factible y contribuiría a la construcción de un diseño normativo más racional y operativo, que permita encauzar el orden jurídico en esta materia hacia un verdadero sistema tributario, dejando atrás la actual y lamentable estructura normativa de carácter anárquico.

Doctorando en Derecho U Austral. Magister en Derecho con orientación en D. Constitucional, U Austral. Contador Público UNLP. Especialista en Tributación, Facultad C E y S, U. N. Mar del Plata. Diplomatura D. Constitucional U. Austral. Diplomatura en D Constitucional Especializado U Austral. Diplomatura D. Constitucional Profundizado U Austral. Diplomatura D. Constitucional latinoamericano, U Austral. Diplomatura Historia de la Corte Suprema de Justicia Argentina y su Jurisprudencia (1863-2023). Especialización ONU IEFPA. Procedimiento Tributario Latinoamericano. Diplomatura sobre la Metodología de la Comparación Jurídica. Modelo de Justicia Constitucional, Supranacional, U Boloña, Italia: Procesal.

(1) Opinión conclusiva 6/86, Corte IDH, 09-05-1986

Contador público (UNLP). Maestría en Derecho (U Austral). Doctorando en Derecho (U Austral). Miembro de la Asociación Jurista de Iberoamérica. Socio fundador Estudio Gerardo Vega e Hijos.