Lo de Evo Morales no es demasiada sorpresa

La decisión del presidente de Bolivia Evo Morales de viajar a los campos petroleros el 1 de julio y luego a la noche convocar a un acto en la Plaza Murillo en La Paz para anunciar la nacionalización de la producción y comercialización de los recursos hidrocarburíferos tomó por sorpresa a la región y al mundo. Yo estaba casualmente de visita en Bolivia y, habiendo en los últimos tiempos trabajado en temas sobre el impacto fiscal de las nuevas políticas energéticas, pude observar algo mejor informado lo que estaba pasando.

Creo conveniente contribuir con información y algunos puntos de vista, que retoman elementos escritos en Ambito Financiero desde hace un año. Esto es importante para ganar una perspectiva de lo que esta ocurriendo ahora en Bolivia en materia de hidrocarburos y las consecuencias que esto puede tener sobre el ya desbalanceado panorama energético argentino.

El decreto supremo 28.701 que firmaron Morales y su gabinete es una vuelta de tuerca en una contrarreforma que se había iniciado de modo aparentemente «controlado» casi dos años atrás con el referéndum sobre el gas y comenzó a tomar vuelo el año pasado con la nueva Ley de Hidrocarburos 3.058, que produjo una modificación drástica en la carga tributaria a aplicarse sobre inversiones (realizadas recientemente en un marco de atracción al capital internacional) y que, al mismo tiempo, obligaba a las empresas a «migrar» los contratos para encuadrarse dentro ésta.

El decreto tiene los dos costados típicos que deben mirarse para evaluar el tema energético que son, por un lado, la dimensión contractual que impacta en la organización o el modelo de producción y, por otro lado, la dimensión tributaria (incluyendo las regalías que van sobre la renta petrolera). En la parte contractual, el decreto no es más que el cumplimiento estricto de la plataforma electoral de la coalición gobernante de avanzar desde la propiedad estatal de los hidrocarburos bajo tierra que ya existía, hasta la ahora propiedad y control del proceso de producción y comercialización. Esto es chocolate por la noticia o, como dice el refrán, el que avisa no traiciona.

Las empresas deberían haberse preparado para un modelo en que van a ser socios del Estado, y en este sentido, no debería trasuntar demasiada sorpresa. Lo que sí estaba en duda era el formato en que este nuevo modelo productivo iba a venir. Si bien las empresas privadas pueden (y la historia petrolera argentina es rica al respecto) encontrar formas rentables de cooperar con el estatismo, el problema es que el formato que se prenuncia con el decreto supremo tiene un rostro muy hostil a la inversión privada.

Lado oscuro

La parte tributaria o de distribución de la torta del negocio hidrocarburífero es, en mi opinión, el lado más oscuro del decreto, porque se podría haber anunciado una transición a una modalidad contractual diferente, con mayor control estatal, sin necesidad de producir sorpresas adicionales al ya elevado nivel de regalías e impuestos que cobra Bolivia luego de la Ley 3.058 de mayo de 2005. En esa oportunidad, se hizo converger el sistema anterior (en el que los pozos viejos tributaban 50% de regalía y los nuevos 18%, más impuestos directos) a una regalía unificada de 50% formada por una regalía básica (de 18%) y un Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) de 32%, también sobre el valor de producción en boca de pozo (con lo cual operaba como una regalía).

El Decreto 28.701 determina en su artículo IV un régimen de transición en el que los campos grandes (aquellos que en 2005 produjeron en promedio más de 100 millones de pies cúbicos de gas natural por día) van a tener una regalía adicional de 32% que se va a destinar a capitalizar la empresa estatal YPFB (llevando de este modo la regalía a 82%, un nivel fuera del radar en la evidencia en la región y en lo más alto del mundo), mientras que los campos debajo de ese umbral se quedan en el esquema de la Ley 3.058. Durante la transición (180 días), YPFB va a ir mirando caso por caso los costos para determinar un régimenpermanente de determinación de las participaciones.

Aquí aparecen varios problemas. En primer lugar, la separación entre campos de gran producción y el resto equivale a establecer una regalía con nombre y apellido y es un acto discriminatorio por antonomasia. Mirando los datos de producción de 2005, existen dos campos (Sábalo y San Alberto, ambos del consorcio operado por Petrobras, Repsol YPF-Andina y Total, y que representan 53% de la producción fiscalizada) que cumplen claramente la norma, mientras que hay otros dos (Rio Grande y Bulo-Bulo, operados por Repsol YPF-Andina y por BP-PAE-Chaco) que estarían en las inmediaciones del umbral para tributar 82% de regalía. Es cierto que existen razones económicas para que la tributación no castigue campos marginales y que Bolivia tenía históricamente una separación entre pozos previamente descubiertos (como San Alberto) que pagaban mayores regalías. Pero el tamaño de la regalía establecida es desproporcional y se asemeja a una expropiación de las inversiones por la vía de una maniobra discriminatoria.

Temerario

Es difícil que una corte internacional de protección de inversiones (paraguas en el que están todas las compañías que operan en Bolivia, incluyendo a Petrobras que está anotada en Bolivia como una subsidiaria holandesa, lo cual es sintomático de cómo se mira al país en cuanto a derechos de propiedad) acepte los términos del artículo IV del Decreto 28.701, así como resulta difícil imaginarse que una corte internacional pueda hacer exigible a un país pobre como Bolivia el pago de una indemnización. Más allá de esto, el mecanismo que va a determinar durante el período de transición cuál va ser la regalía definitiva para cada campo es por lo menos temerario, ya que siembra un cono de incertidumbre y de abuso discriminatorio.

Finalmente, el artículo VI del decreto es una acción destinada a refundar en la práctica YPFB (que era una empresa sin activos) con la transferencia de las acciones de las empresas privatizadas llamadas «capitalizadas» ( Andina, Chaco y Transredes) que están por ley asignadas al pago de un bono a jubilados y la compensación fiscal (con un costo fiscal no inferior a 0,7% del PBI anual) al mismo, al tiempo que se obliga a las empresas extranjeras a vender marginalmente sus acciones para perder el control en favor de YPFB. El impacto fiscal neto de la operación de subir regalías para campos grandes y transferir acciones destinadas al sistema provisional es levemente positivo o neutro en el corto plazo.

Una forma de mirar estas medidas, además de la búsqueda del control estatal del sector, es en el establecimiento de una posición de fuerza para negociar la suba del precio de gas natural a la Argentina y a Brasil. Más allá de esto, que lo veremos desarrollarse en breve, y desde una perspectiva más amplia, puede decirse que Bolivia está en un proceso de revolución, hasta ahora pacífica, que tiene consecuencias imprevisibles y es, en términos económicos, una taba en el aire, por la forma en que se mandan señales de resquebrajamiento de los derechos de propiedad. La coalición que actualmente gobierna Bolivia no es un partido político convencional, sino que se aglutinó sobre las ruinas de gobiernos y partidos históricos que compartieron responsabilidades para tratar de encauzar el país detrás de un modelo convencional inspirado en el libreto de los organismos internacionales, pero que fracasó para llevar bienestar a la velocidad requerida por las necesidades y postergaciones acumuladas a lo largo de décadas, por no decir siglos. La derrota del modelo anterior y el sano e incuestionable derecho de una mayoría postergada de participar en el control social de la economía están siendo usados ahora por una elite a cargo del Estado para implementar un nuevo modelo. De ellos depende que Bolivia aproveche una oportunidad histórica o que permanezca en el atraso.

Pero el problema de estos movimientos está en que los ideólogos que los inspiran terminan cayendo en los mismos errores fatales que hemos visto durante el siglo pasado, además de las torpezas técnicas que se evidencian en el Decreto 28.701 y, más que nada, en los anuncios gratuitos de futuras acciones similares en la minería, la forestación y la agricultura.