Reglas versus discreción en economía, hoy

Reglas versus discrecionalidad ha sido un debate-intenso y profesional de la macro de toda la vida en todas las democracias del mundo. Por supuesto, en el debate civilizado, discrecionalidad nunca es arbitrariedad. Del mismo modo las leyes no pueden ser violadas alegremente. En la Argentina, en un gran abanico de temas incluido el económico, el péndulo se instaló a veces en reglas incumplibles y posteriormente violadas y otras en discrecionalidades avasallantes.

La pregunta es cuál es el mejor diseño político e institucional para que la política económica produzca no sólo mejores sino sostenidos resultados a mediano plazo. ¿Plena autonomía y libertad para tomar y cambiar decisiones en muchas áreas? ¿o rígidas reglas y normas institucionales que pongan límites muy precisos a lo que un gobierno pueda hacer? Los que confían mucho y más en el poder y la habilidad del Estado prefieren la discrecionalidad. Los que creen más en los mercados libres y la competencia quieren límites impuestos por reglas, independiente de tiempo y lugar.

Reglas versus discrecionalidad puede aplicarse a varios aspectos de la política económica: la política fiscal (¿hace falta prohibir al gobierno tener déficit y endeudarse o dejemos amplia libertad para elegir en cada momento qué política implementar?), la monetaria (¿es necesario un mandato fuerte que restrinja lo que un Banco Central puede hacer o mejor que tenga las manos libres) y así vale para las políticas cambiaria, financiera, tributaria, etc.

Ejemplos

Las leyes de déficit cero e intangibilidad de depósitos o los programas de ajuste negociados con el FMI fueron en la Argentina ejemplos de sujetarse a reglas. Las devaluaciones con pesificaciones asimétricas, defaults y confiscaciones fueron ejemplos extremos de discrecionalidad que rayaron con la arbitrariedad. En la historia hubo momentos donde tanto programas con reglas rígidas como con discrecionalidad funcionaron momentáneamente bien y otros donde ambos tipos fracasaron. Aquellos a los que mejor les va en el mundo utilizan reglas flexibles o discrecionalidad restringida. Ni un extremo ni otro.

La composición adecuada de política económica requiere combinar pragmatismo con credibilidad y flexibilidad con reglas institucionales. Manejar la política macroeconómica debe ser como pilotear un avión. Un buen comandante conoce los manuales de procedimiento y respeta las señales que envíantanto las torres de control-como el tablero del avión. Pero no es un robot. Hay comandantes mejores y peores. Los mejores son aquellos que siguiendo las reglas saben aplicar con pragmatismo y flexibilidad su experiencia y la información que proviene del mundo exterior.

La regla rígida de la convertibilidad fue una muy buena medicina para manejar apropiadamente la economía argentina durante ocho años en los cuales se enfrentó a tres tipos de vientos diferentes: para erradicar la alta inflación hasta llegar a la estabilidad de precios, para capear un temporal bancario en 1995 y para reactivar la economía en un contexto internacional favorable entre 1996 y 1998. Pero la apuesta implícita a todo o nada terminó siendo un pasivo cuando los vientos soplaron en contra desde otro ángulo.

La revaluación internacional del dólar de 1999 y 2000 (sobre todo contra monedas latinoamericanas y materias primas) hacía necesario otro régimen. Se aguantó hasta que no se pudo más y la realidad impuso tardíamente el cambio. Con la crisis se pasó a otro esquema opuesto donde la discrecionalidad se impone sobre las reglas. El nuevo esquema surgido de la crisis demostró ser apto para que, sumado a la herencia de inversiones y un muy buen contexto internacional («herencia, mérito y suerte»), la economía se recuperara. Primero fue un rebote desde el fondo, luego se transformó en reactivación y está queriendo convertirse en crecimiento. El problema es que el abandono de la convertibilidad no ha sido reemplazado por un esquema de flexibilidad restringida. Por el contrario, con el paso del tiempo, el programa económico combina arbitrariedad intervencionista con creciente rigidez macroeconómica.

Flexibilidad no es pasar del tipo de cambio siempre bajo al tipo de cambio siempre alto o al revés. Eso es rigidizarlo bajo una nueva concepción. Las economías modernas enfrentan períodos donde el tipo de cambio es transitoriamente alto y otros donde resulta casi inexorable que sea más bajo. Siempre fluctuando cerca de los valores de equilibrio óptimos que surgen de las variables fundamentales, con los mercados como principales determinantes y las políticas macroeconómicas adecuadas secundando. Flexibilidad no es evitar tasas reales de interés superpositivas («a la brasileña») para que sean siempre negativas, sino saber cuándo («a la Greenspan») es mejor que sean más bajas y cuándo que sean altas. No es sólo tener superávit fiscal y la caja en orden y «hacer explotar el gasto total sube la recaudación», sino evaluar el ciclo económico y la excepcionalidad del contexto internacional para («a la chilena») saber cuándo deben acumularse fondos excedentes y/o precancelar deuda y cuándo puede gastarse un poco y hasta aprovecharse del endeudamiento. Tampoco es intervenir arbitrariamente el mercado que cada mes molesta, sino crear un marco general donde algunos precios pueden subir y otros bajar («a la uruguaya»), siempre dentro de una tendencia general de estabilidad.

Una flexibilidad pragmática e institucionalizada es en síntesis tener muy claro cuáles son los objetivos irrenunciables (por ejemplo, estabilidad monetaria, solvencia fiscal, cumplimiento de los contratos, reglas de juego atractivas) e ir adecuando con gradualismo y profesionalidad los distintos instrumentos para llevar el avión a buen aeropuerto. Decisión y claridad de objetivos políticos y calidad de las personas son elementos imprescindibles e insustituibles. Cuanto más moderno y sofisticado sea el avión, mayor (y no menor) debe ser la profesionalidad del comandante y su tripulación.