Novedades Fiscales

Reducción del IVA a canasta alimentaria: una buena idea muy mal resuelta

Para que la medida funcione con el impacto total de disminución de precio en la cuantía del impuesto suspendido, la única solución adecuada es introducir una "tarjeta de consumo" que discrimine de modo positivo al sector de la comunidad a proteger, ya no de modo objetivo, sino subjetivo.

El problema de la regresividad del impuesto al valor agregado (IVA), considerando sus efectos en los ingresos corrientes, impactando más significativamente en el bolsillo del sector de menores ingresos, sin capacidad de ahorro, que se endeuda para poder consumir, ocasiona efectos negativos como incremento de la tasa efectiva del impuesto sobre sus consumos respecto de la tasa nominal (legal), y abstención de consumo por restricciones presupuestarias.

El escenario de crisis de expectativas que transitamos desde el domingo 11 de agosto, que ha depreciado significativamente nuestra moneda con respecto a otras, entre otros graves efectos, aparentemente indujo a la actual Administración Gubernamental a morigerar el impacto en precios de ciertos bienes de la “canasta alimentaria”, suponiendo que con una suspensión de la aplicación del IVA en la etapa consumo final, podría lograrlo.

1| Tributación a tasa cero

Para ello se ha dictado el 15/8/19 el Decreto N° 567/2019 del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), con vigencia a partir del 16/8/19, que contempla “gravar a tasa cero por ciento (0%)” hasta el 31 de diciembre del corriente año, trece grupos de bienes (ver Anexo Bienes) de la citada canasta, entre los que se destacan como de consumo más popular la leche fluida entera, el aceite mezcla, el arroz, el azúcar, los huevos, la harina de maíz, el pan, la yerba y el mate cocido.

La norma del PEN fundamenta su aplicación en las previsiones del artículo 42 de la Constitución Nacional que regulan la protección de los derechos del consumidor, en particular en cuanto a su trato “equitativo y digno”, la Ley 24.240 de defensa del consumidor y la Ley 27.345 de prórroga de la “emergencia social”, entre otros aspectos, todas normas con vigencia muy anterior al domingo 11 de agosto.

En este marco conceptual podemos decir que si lo que las autoridades buscan es bajar el precio de determinados bienes, o evitar la suba de estos en la proporción de la incidencia del IVA, fundamentalmente para beneficiar a los sectores mas desprotegidos de la comunidad, difícilmente logren los resultados deseados.

En cuanto al problema de incidencia, haciendo una interpretación no literal de la norma, el gravar a tasa cero por ciento (0%) puede ser interpretado como “no gravar”, obsérvese que en la norma legal a lo largo de toda su vigencia nunca se ha expresado esta forma de tributación nula. Por ello, siguiendo esta línea interpretativa, no cabría para los comercializadores minoristas poder computar el crédito fiscal de la etapa anterior, que comprende toda la cadena de transmisión del crédito fiscal del IVA -de acuerdo con las previsiones del art. 12 de la ley-, lo que implica suponiendo un mark up en esta etapa final del 40%, para los bienes previstos antes gravados al 10,50% (pan y harina de trigo con excepciones) una reducción de sólo el 4,20%, y para bienes alcanzados al 21% (el resto de los de la lista) una disminución de tan solo un 8,40%. En nuestra opinión solo respecto a este tópico hubiera sido mucho más prudente eximirlos temporalmente y otorgarles a los créditos fiscales vinculados con dichos bienes el tratamiento del artículo 43 de la ley, asimilable a los relacionados con las exportaciones.

En cuanto al efecto precio deseado antes descripto, en un escenario de tal volatilidad de precios como la actual, solo en un mercado de competencia perfecta en que el oferente es un tomador de precio, se podría esperar una traslación completa del descuento al consumidor que es el que se desea beneficiar, en un mercado con las imperfecciones propias y del contexto imperante, parece sólo una expresión voluntarista de deseos.

2| Permanece la regresividad

Por último, en cuanto que los beneficios en términos de incremento de la capacidad de consumo, ante un precio y una restricción presupuestaría dada del sector más desprotegido de la sociedad (que podríamos definir como el incluido en los primeros 6 o 7 deciles de la distribución del ingreso, sector como dijimos carente de capacidad de ahorro y con una muy importante participación en su canasta de consumo de los bienes seleccionados) se concreten, tendrá un costo en términos de recaudación y de eficiencia asignativa o neutralidad económica muy superior al beneficio monetario recibido por la población objetivo. Ello por que una liberación objetiva de determinados bienes que son consumidos por los más pobres, pero también lo son por el resto de la población, implican un beneficio objetivo en el precio a aquellos que tienen capacidad contributiva para enfrentar el pago del impuesto, de tal modo que se mantiene la regresividad del impuesto en condiciones similares a la situación previa a introducir la medida de emergencia.

De lo dicho se puede concluir que para que esto realmente funcione con el impacto total de disminución de precio en la cuantía del impuesto suspendido, la única solución adecuada es introducir una “tarjeta de consumo”(1) que discrimine de modo positivo al sector de la comunidad a proteger, ya no de modo objetivo, sino subjetivo, definiendo una canasta de consumo similar a la prevista por el decreto o aún mayor, que podrá ser adquirida por aquellas personas a las que el Estado Federal le ha provisto dicha tarjeta, que no es un instrumento de pago sino uno de identificación, hasta un monto determinado por mes y por persona, que al momento de comprar puedan abonar con cualquier medio de pago.

La población objetivo puede ser sencillamente determinada por la Administración dentro de los sectores formales (perceptores de planes sociales, contribuyentes del régimen simplificado y trabajadores en relación de dependencia hasta determinado nivel de ingreso, perceptores de jubilaciones, pensiones y retiros, contributivos o no hasta determinado monto mensual). Los problemas están en los informales y la sub-declaración de ingresos y salarios, el primer caso a resolver con algún tipo de subsidio directo y el segundo a tolerar por ser esta una solución de emergencia -cuestión que en el tiempo se mitiga con un mayor accionar de la administración tributaria-. También hay algunas limitaciones tecnológicas para los comercios más pequeños, pero los sistemas actualmente impuestos por AFIP para los pequeños comerciantes mostrarían un escenario viable.

El comercio responsable inscripto en el IVA, computaría esa operación con IVA y la tarjeta de consumo le generaría por los bienes adquiridos por los beneficiarios un crédito de impuesto, de libre disponibilidad que reduciría en la misma cuantía el saldo técnico del tributo, en el caso de los comerciantes sujetos del régimen simplificado deberían recibir una compensación directa del Estado, quedando excluido el comercio informal -disminuyendo su potencial de venta e induciéndolo a la formalidad-. Sólo los beneficiarios tendrán un descuento por el total del IVA incluido en la operación y no de la incidencia parcial de la última etapa, y no se crearían condiciones de traslación del beneficio a los comerciales a través de la estructura de precios la que no se vería afectada de ningún modo por la medida.

Esta alternativa le aportaría mayor neutralidad al impuesto que es una de sus grandes cualidades para permanecer en el sistema tributario, le quitaría al menos en alguna medida la regresividad de su actual diseño y no disminuiría la recaudación en la magnitud que lo hará con la forma implementada, o sea el costo fiscal debería ser menor.

En cuanto a la constitucionalidad del decreto que puso en vigencia la medida, se debería recurrir a una ratificación legal del Congreso de la Nación, pues las facultades citadas en la norma por el Poder Ejecutivo (Art. 99 inc. 1 y 2 CN, y Art. 1° de la ley 27345), no facultan ni aún en situación de emergencia al dictado de la medida, que por la materia no puede revestir el carácter de Decreto de necesidad y urgencia, ni el PEN goza de facultades delegadas suficientes en esta materia a tenor de lo previsto por la primera parte del artículo 28 de la ley.

(*) Cursos Economía (UBA), Docente Autorizado - Finanzas Públicas (FCE-UBA), Posgrados de Especialización en Procedimiento Tributario (AAEF), Tributación (UBA) e Integración Regional (U. Comung -BR- y UNLaM -AR-), Doctorado en Economía, mención en Finanzas Públicas (UNLaM, candidato).

Es Consultor Tributario y Fiscal independiente, Socio Director de LTSB.

Autor de 2 libros y más de 50 trabajos y papers. Ha dictado cursos y conferencias de su especialidad en Argentina, Brasil, Ecuador y China. glopeztoussaint@lopeztoussaint.com.ar

Las opiniones del autor no comprometen a las organizaciones a las que pertenece.

(1) LÓPEZ TOUSSAINT, G. A. (Director), RUBIOLO, N. y ZUNINO, R. (Investigadores), ADDOUMIE, M. I. y ARAPA, L. (Jóvenes investigadoras), Un impuesto al valor agregado que aporte mayor equidad en la distribución del ingreso para la Argentina, como compensar la pérdida de recaudación a consecuencia del rediseño. Trabajo base de discusión elaborado por el Área Tributaria del CECyT - FACPCE. Publicado en 20º Congreso Nacional de Profesionales de Ciencias Económicas - FACPCE, Salta, octubre 2014., pág. 65.

Nota: Las opiniones del autor no comprometen a las organizaciones a las que pertenece.

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