Graves errores en la ley de lavado de dinero

Noticias recientes sobre las derivaciones del juicio político al juez Leiva, los avatares relativos a la liquidación del Banco República, y las denuncias sobre lavado de dinero, han puesto de relieve una vez más la necesidad de la reglamentación de la ley vigente.

En efecto, dentro de las asignaturas pendientes debe señalarse la ausencia de reglamentación de la Ley contra el Lavado de Dinero y la consecuente imposibilidad de organizar la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF).

Algún sector encuentra la responsabilidad en el Poder Ejecutivo Nacional, pero lo cierto es que las causas se encuentran en el texto de la propia ley. En una primera lectura de la ley, resulta difícil creer que ésta ha sido el producto de más de cinco años de trabajo parlamentario.

Se parece más a una ley urdida entre «gallos y medias noches», que a una norma redactada concienzudamente. Analizando los diarios de sesiones, uno se percata del precioso tiempo perdido en discusiones innecesarias que llevaron a crear en lugar de una Unidad, una «multitud» al decir del senador Pedro Villarroel durante el debate.

Un organismo de tratamiento de información que debe tener unidad de acción y agilidad en la toma de decisiones, para llevar rápidamente a la Justicia elementos de juicio de un delito tan grave, estará conformado, en este caso, por nada menos que once personas. De estas once personas, seis serán funcionarios de carrera representantes de diferentes organismos del gobierno (v.g. Banco Central; Ministerio de Justicia, etc.) y no olvidemos que el retiro voluntario fue una opción interesante para alejar a los más capaces de la administración pública. Los otros cinco miembros, serán expertos financieros penalistas, criminólogos, etc. seleccionados mediante un concurso específico que la ley establece.

Es difícil imaginar procesos de toma de decisión ágiles en tales organismos. Podemos suponer, quizás en forma pesimista, que se pospondrán decisiones importantes y denuncias urgentes a la espera de lograr el necesario «consenso» dentro del órgano. Es falso que el mayor número de integrantes contribuya a un mejor control, ya que los órganos colegiados sólo son efectivos en el estudio de temas trascendentes y de difícil reparación posterior.

La UIF debe ser un organismo ejecutivo, sobre todo teniendo en cuenta que sus decisiones de perseguir un delito, serán luego analizadas en el Ministerio Público y posteriormente sometidas a la consideración de un juez.

La Biblia cuenta que hombres llenos de soberbia quisieron construir una torre que llegara hasta el cielo para ser más importantes que Dios. El Señor los castigó confundiendo sus lenguas, impidiendo el acuerdo y la comunicación.

Proceso invertido

En este caso el H. Congreso ha invertido el proceso. Con gran humildad creó un organismo con multiplicidad de personas, criterios, responsabilidades y lealtades y espera que por intervención divina hablen el mismo idioma y se pongan de acuerdo.

Creo que el defectuoso diseño de la Unidad de Información Financiera tuvo que ver con una incomprensión de la naturaleza de sus tareas específicas. Durante el debate se caracterizó a la UIF como un «organismo filtro». Esta imagen distorsiona la verdadera función de la UIF. La tarea de la UIF no consiste en «separar la paja del trigo», identificar operaciones de lavado entre operaciones meramente sospechosas. Esta imagen parece sugerir que las operaciones individuales contienen toda la información necesaria acerca de las grandes operaciones de lavado de dinero. Esto no es así, por el contrario, la UIF recibirá piezas sueltas de información (operaciones individuales), que conforman un rompecabezas que tiene que armar para reconstruir la compleja estructura de una gran operación de lavado con sus distintas etapas de colocación, estratificación y consolidación, con ramificaciones en diversos países, distintas entidades financieras, etc. La UIF no «filtra» información, sino que evalúa, analiza y relaciona piezas sueltas para el armado de un «caso» judicial, capaz de generar una condena que castigue a los lavadores y decomise los bienes implicados.

Pasando a otro aspecto, el elevado número de integrantes sumados a los por lo menos treinta y dos oficiales de enlace que la ley prevé (art. 12), atenta contra la necesaria reserva con que deben llevarse a cabo las tareas de la unidad. Si uno considera la posibilidad de un eventual caso de violación de secretos y de las posibles consecuencias que ello podría acarrear a los particulares, debería preguntarse si no hubiera sido preferible una estructura más pequeña. Porque no hay que olvidar, que la información que manejará la UIF será en su gran mayoría información sensible, de la vida privada de los particulares que en su inmensa mayoría no tienen relación alguna con el lavado de dine-ro. La ley no parece haber acertado en la creación de resguardos efectivos suficientes, para evitar la utilización de esta información para fines ilícitos. Por otro lado, teniendo en cuenta el papel fundamental del sistema financiero en la prevención del lavado de dinero, y considerando además la política oficial de incentivar la bancarización, uno se pregunta por qué razón técnica la UIF no ha sido creada como dependencia del BCRA. Realizamos esta pregunta sin ironía, porque analizado a la distancia parece absurdo que un debate de esta envergadura estuviera sujeto a las discusiones acerca de las condiciones personales del actual presidente del Banco Central, Pedro Pou y el apoyo que prestaba a esta posición el entonces titular de la SIDE, Fernando de Santibañes. Abonando esta posición cabe destacar que hasta el año 2000 los bancos venían sufriendo un retraso tecnológico importante, lo cual se traducía en la falta de sistemas informáticos uniformes y confiables. Las inversiones informáticas tenían una conformación diríamos «aluvional»: se sumaba unas sobre otras para dar respuesta a temas puntuales sin una estrategia planificada. Había múltiples sistemas, a veces incompatibles entre sí, la información recuperable era parcial, y en general no podía ser desagregada. Por supuesto en peores términos se encontraba la banca oficial que la privada.

El año 2000 modificó drásticamente la situación: bajo la amenaza del efecto Y2K se realizaron importantes inversiones tecnológicas para implementar sistemas de información adecuados que permitieran conformar una base de datos uniforme, confiable y permanentemente actualizada de todos los clientes y operaciones del sistema.

Concretamente refiriendo este punto al tema que nos ocupa, se posibilitó la incorporación de un software informático especializado para la detección de operaciones sospechosas y la instrumentación del «alerta temprana», que permite vigilar, suspender o cancelar la realización de una operación que implique riesgo no aceptable para la institución, todo ello sumado a una fuerte capacitación del personal sobre la materia.

Protección

Por todas estas razones, el lugar apropiado para el funcionamiento de la UIF era el BCRA, ello hubiera protegido en forma más acabada la información financiera de los particulares y al mismo tiempo hubiera evitado la duplicación de estructuras de control e investigación.

Como reflexión final, la ley tampoco proveyó instancias adecuadas para que la tarea de la UIF se coordine debidamente con los organismos de control. La consulta previa, contenida en el art. 14 in. 10, resulta insuficiente para que la UIF coordine adecuadamente sus políticas de prevención del lavado de dinero con las políticas sectoriales que lleva adelante cada ente de control. Existe el peligro (o más bien la certeza) de que la UIF, la fuerza de su, digamos «diversidad cultural» (por la pluralidad de profesiones que habrá en ella), carecerá de la necesaria expertise para tratar con cada sector específico. Esto puede generar que la unidad se inmiscuya en las tareas específicas de cada organismo de control aún efectuando la citada «consulta previa». El efecto puede ser muy perturbador para las políticas sectoriales, tanto en el sector financiero como en los otros obligados a informar.

Resulta al menos curioso, que los legisladores hayan omitido en el tratamiento del Presupuesto de 2001, una partida destinada a la puesta en marcha de la UIF.

Resguardo

En resumen, la UIF debió haber sido una pequeña unidad de tratamiento y evaluación de información, constituida por un pequeño número de funcionarios, dependientes del BCRA, con los debidos resguardos institucionales para proteger la información allí evaluada. Desgraciadamente no fue éste el resultado final de un largo proceso parlamentario, quizás debido a una excesiva carga ideológica del debate, y a una incomprensión mutua entre quienes postulaban diferentes alternativas. Difícilmente los inconvenientes puedan atenuarse sin la precisa reglamentación que hoy brilla por su ausencia y de espaldas al sistema financiero. Quizás también en el futuro estemos en condiciones de presentar un debate más fructífero, y podamos modificar la organización y dependencia funcional de la UIF.

Hagamos votos en sentido que a futuro, los miembros del Congreso adopten una actitud más humilde, sin vedetismos mediáticos: no pidamos a nuestros representantes que estudien los temas objetivamente, sin personalismos, o bien lean seriamente sobre experiencias exitosas en la materia. Conformémonos con que se limiten a escuchar sin prejuicios.