Titulización de participaciones federales de estados y municipios mexicanos (Parte 2)

Participaciones como garantías en emisiones de deuda
De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones no pueden ser embargables y sólo pueden ser utilizadas como garantía de instrumentos de deuda siempre y cuando se cuente con la autorización de las legislaturas locales, es decir, los congresos estatales y los cabildos municipales. Asimismo, dichas deudas deben quedar inscritas, a petición de las entidades estatales y municipales, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la SHCP.

Tradicionalmente, los principales acreedores de los gobiernos estatales y municipales han sido las instituciones bancarias mexicanas. Los contratos de deuda establecidos por estados y municipios antes del 31 de marzo de 2000, al quedar inscritos en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la SHCP, permiten que el acreedor, en el caso de un incumplimiento de pago por parte de un gobierno estatal, pueda solicitar a la Federación que descuente al gobierno del estado directamente de su flujo de participaciones lo correspondiente al pago de la deuda que no fue cubierto en su momento. Debido a la existencia de esta garantía federal implícita, las instituciones financieras acreedoras en este tipo de transacciones han tendido y tienden a tratar estas deudas como riesgo equivalente al riesgo del Gobierno Federal.

A partir del 31 de marzo de 2000, como parte del proceso de descentralización fiscal y con la idea de promover que los estados y municipios comiencen a financiarse por medio del uso de bursatilizaciones, el gobierno federal impulsó la redacción de un Contrato de Fideicomiso Maestro para regular y establecer un mecanismo de pago para emisiones garantizadas por el flujo de las participaciones federales. Cada estado y municipio debe establecer su propio fideicomiso maestro, adaptándolo a las diferentes particularidades de su entorno legal.

En el caso de estados que emitan deuda, el patrimonio de dicho fideicomiso estará compuesto principalmente por la totalidad o por un porcentaje del flujo del Fondo General Participable que le corresponde al estado, mientras que en el caso de municipios, el patrimonio del fideicomiso maestro estará compuesto, además del flujo proveniente del Fondo General Participable, del flujo del fondo de fomento municipal del Ramo 28. El fondo de fomento municipal está compuesto por un 1% de la Recaudación Federal Participable. Este 1% es adicional al 20% que constituye el Fondo General Participable. Los estados ceden el flujo de participaciones al fideicomiso mediante una instrucción irrevocable a la Tesorería de la Federación (Tesofe), mientras que los municipios ceden su flujo de participaciones mediante una instrucción irrevocable a la Tesorería de su gobierno estatal.

El borrador actual del Fideicomiso Maestro contempla el siguiente orden de prioridad de pagos en el caso de los estados:

· Transferir un mínimo de 20% de los flujos de participaciones a los municipios. El porcentaje a transferir varía de acuerdo con cada estado.
· Pagar el servicio de la deuda emitida a través del Fideicomiso Maestro después del 31 de marzo de 2000.
· Liberar el remanente del flujo de participaciones al gobierno estatal. Con ese remanente, el estado podrá entonces pagar el servicio de la deuda que fue contraída antes del 31 de marzo de 2000 (en adelante “euda anterior”.

Es importante aclarar que aunque el fideicomiso puede recibir la totalidad del flujo de participaciones que le corresponden al estado, la deuda emitida después del 31 de marzo de 2000 no tiene prioridad sobre la deuda emitida con anterioridad a dicha fecha, aunque así pareciera de acuerdo con este orden de prioridad de pagos. Lo anterior se debe a que la prioridad de pago de los financiamientos estatales y municipales emitidos antes del 31 de marzo de 2000 se determina de acuerdo con el orden cronológico en el que se registraron estos financiamientos en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la SHCP. En cuanto a la prelación de pagos de los contratos de deuda establecidos bajo el Fideicomiso Maestro, ésta dependerá de las legislaciones estatales.

Inicialmente, la prelación de pagos de la deuda emitida bajo el Fideicomiso Maestro debía tener un carácter pari-passu; sin embargo, ciertos códigos financieros estatales disponen que la prelación de pagos de toda deuda estatal o municipal quede acorde con el orden de inscripción de dicha deuda en los Registros de Deuda estatales correspondientes.

En el caso de que un acreedor del estado o municipio, bajo el esquema de garantía federal implícita, solicite a la Tesofe ejercer su garantía sobre el flujo de participaciones, la Tesofe realizará dicho descuento de participaciones antes de depositar el flujo en el fideicomiso, de tal manera que, bajo este escenario, el servicio de la deuda anterior es cubierto antes que el de la deuda contraída después del 31 de marzo de 2000.

La deuda de los estados y municipios emitida bajo el nuevo esquema también debe de quedar inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de la SHCP y en el Registro de Deuda del estado respectivo, así como ante el fiduciario del Fideicomiso Maestro, para ser considerada dentro del orden de prioridad de pagos. Standard & Poor's estima que toda la deuda contratada o emitida por estados y municipios después del 31 de marzo de 2000 será estructurada bajo el esquema de un Fideicomiso Maestro, debido a que tradicionalmente estas entidades no han contraído deuda que no cuente con algún tipo de garantía implícita.

Según lo establecido por el Artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las entidades estatales y municipales sólo tienen la capacidad de endeudarse en moneda nacional y sólo lo pueden hacer dentro de México, por lo que no existe un mecanismo mediante el cual dichas entidades puedan emitir deuda en moneda extranjera en los mercados de capitales internacionales.