El Congreso frente al presupuesto: control legítimo u obstáculo institucional

El debate por el presupuesto revela tensiones entre el control del Congreso y la necesidad de sostener la política económica y el equilibrio fiscal del Ejecutivo.

El presupuesto es el principal instrumento con el que el Ejecutivo define su plan de gobierno.

Mariano Fuchila

Por Pablo A. Pirovano

En la arquitectura republicana, el presupuesto nacional ocupa un lugar neurálgico: es el instrumento a través del cual el Poder Ejecutivo traduce en números su plan de gobierno, define las prioridades de política pública y organiza la administración de los recursos del Estado. Su aprobación por parte del Congreso no es una mera formalidad legislativa, sino la expresión más concreta del principio de control y equilibrio entre poderes. Sin embargo, en los últimos años, el debate sobre el presupuesto se ha transformado en una pulseada política en la que, muchas veces, la racionalidad fiscal y la coherencia institucional ceden frente a intereses sectoriales o estrategias de oposición coyuntural.

El punto de partida no admite dudas: según el artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso “fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas”. Pero la propia redacción de la norma deja claro que el proyecto parte del Poder Ejecutivo, que es quien diseña el programa de gobierno y tiene a su cargo la administración general del país, conforme el artículo 99 inciso 10. Dicho de otro modo: el Congreso tiene la facultad de examinar, debatir y aprobar el presupuesto, pero no de diseñar una política económica alternativa ni de imponer una ejecución incompatible con los recursos disponibles.

El Ejecutivo puede vetar parcialmente partidas que desnaturalicen el equilibrio fiscal.

La función de control y el riesgo de extralimitación

El equilibrio entre ambas funciones (propuesta y control) constituye el núcleo del sistema republicano. La Ley 24.156 de Administración Financiera refuerza esta distinción: el presupuesto debe reflejar la política económica del gobierno y su sostenibilidad. No es una lista de deseos sino un plan operativo de gestión. En ese marco, el Congreso puede modificar partidas, reasignar prioridades o incluso rechazar el proyecto. Pero no puede exigir un gasto sin fuente de financiamiento ni desnaturalizar el objetivo de equilibrio fiscal que el propio Ejecutivo asume como parte de su responsabilidad de administración.

El control del Legislativo, por definición, debe orientarse a verificar la razonabilidad de las estimaciones de ingresos, la transparencia de las erogaciones y la consistencia macroeconómica del plan. Cuando ese control se transforma en un ejercicio de obstrucción (ya sea para introducir partidas sin respaldo o para impedir la aprobación del presupuesto) el Congreso deja de cumplir una función republicana y pasa a ocupar un rol de bloqueo institucional. En ese punto, la política sustituye al derecho, y el sistema pierde la coordinación necesaria para garantizar la estabilidad económica.

Sin duda alguna, todo presupuesto es un acto político: expresa la visión del gobierno sobre el desarrollo, la distribución del ingreso, la inversión pública o la carga tributaria. Pero esa naturaleza política no puede desconocer la naturaleza técnica del instrumento. Las proyecciones de crecimiento, inflación, tipo de cambio o resultado fiscal no son simples opiniones, sino hipótesis de trabajo que deben apoyarse en modelos macroeconómicos consistentes y verificables.

De ahí que la Oficina Nacional de Presupuesto, dependiente de la Secretaría de Hacienda, actúe como eje técnico de la elaboración, en coordinación con la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), que ejerce el contralor técnico-parlamentario. Ambos órganos deben conformar un circuito virtuoso de diseño y revisión, el que no puede degradarse cuando (por ejemplo), las mayorías legislativas desconocen los límites fiscales del sistema y tratan de transformar el presupuesto en una ley de reparto o en un manifiesto político.

El gasto sin financiamiento viola principios constitucionales de razonabilidad y responsabilidad fiscal.

La Libertad Avanza

Aunque la Constitución no impone expresamente la obligación del equilibrio fiscal, la noción de sostenibilidad del gasto público surge del propio espíritu del artículo 28 (razonabilidad de las leyes) y del principio republicano del artículo 1°. Ningún poder puede dictar normas de cumplimiento imposible o que impliquen la parálisis de la administración. Un presupuesto que prevé más egresos que recursos viola esos principios, porque obliga al Ejecutivo a incumplir la ley que el propio Congreso sancionó o a endeudar al Estado sin autorización.

La Ley 25.917 de Responsabilidad Fiscal reafirma esta idea al establecer que las finanzas públicas deben regirse por criterios de sostenibilidad intertemporal. La expansión del gasto sin respaldo de recursos genera un déficit que, más temprano que tarde, se traduce en inflación o endeudamiento, transfiriendo el costo a las generaciones futuras. En ese sentido, el equilibrio fiscal no es una consigna de coyuntura: es un principio de justicia intergeneracional.

¿Rarezas que se harán costumbres? El veto como remedio institucional

El sistema constitucional prevé mecanismos para corregir los excesos. Si el Congreso aprueba partidas que exceden los recursos o desnaturalizan la orientación del plan económico, el Poder Ejecutivo puede ejercer el veto parcial previsto en el artículo 80 de la Constitución Nacional, promulgando el resto de la ley. Esta herramienta, lejos de ser un acto de confrontación, es una válvula institucional que permite preservar la coherencia del presupuesto sin desconocer la intervención del Congreso.

La práctica reciente muestra que, ante presupuestos rechazados o inviables, el Ejecutivo ha optado por prorrogar el del año anterior, conforme lo autoriza la Ley de Administración Financiera. Pero esa salida de emergencia, aunque legal, no debería convertirse en norma. La reiteración de presupuestos prorrogados erosiona la función deliberativa del Congreso y convierte la excepción en hábito, con el consiguiente deterioro de la transparencia y la planificación pública.

El Congreso debe controlar al Ejecutivo sin desarticular su política económica ni comprometer la gobernabilidad.

El problema de fondo no es jurídico sino político. El Congreso no puede ser una escribanía del Ejecutivo, pero tampoco un muro de contención que frene toda política de gobierno. En una democracia madura, la discusión presupuestaria debe girar en torno a cómo asignar mejor los recursos disponibles, no a cuánto más gastar sin respaldo. La oposición responsable puede marcar prioridades distintas, pero no puede exigir al Ejecutivo ejecutar lo imposible.

En los regímenes presidencialistas como el argentino, la administración financiera y la política económica son competencias indelegables del Poder Ejecutivo. Si el Congreso pretende rediseñar esa política a través del presupuesto, invade el ámbito propio de la administración y vulnera el equilibrio de poderes. La Corte Suprema, en su jurisprudencia constante sobre la división funcional de competencias, ha advertido que ningún poder puede desnaturalizar las atribuciones del otro sin quebrar el principio republicano.

La discusión sobre el presupuesto revela, en última instancia, el grado de madurez institucional de un país. Allí donde el debate se da con base en datos, evidencia y responsabilidad, el presupuesto se convierte en un instrumento de gobernabilidad y transparencia. Donde prima la confrontación política y el cálculo electoral, el presupuesto deviene un campo de batalla que posterga decisiones estratégicas y multiplica la incertidumbre.

El Congreso tiene el deber de velar por el interés público, controlar al Ejecutivo y representar a la ciudadanía. Pero ese deber no lo habilita a comprometer la sostenibilidad de la República ni a desarticular la política económica en nombre de la oposición circunstancial. Ni mucho menos, desconocer la voluntad de la ciudadanía que hace menos de unos días ha conformado un nuevo equilibrio en el Congreso Nacional. Si el Poder Ejecutivo presenta un presupuesto que busca equilibrio fiscal y transparencia en la ejecución, el Congreso puede discutir prioridades, pero no negarle la posibilidad de gobernar.

El control republicano exige límites: la fiscalidad sin racionalidad no es control, es obstrucción. Y en una Argentina que necesita previsibilidad, inversión y estabilidad, el presupuesto debería ser un terreno de consenso, no de pulseada. Recuperar esa lógica (la del equilibrio y la responsabilidad compartida) es quizá el primer paso para reconstruir la confianza en el Estado y en sus instituciones.

Socio de PASBBA Abogados y presidente del Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia (FORES)