El impacto de abrir la economía

El 26 de julio, el canciller Bielsa responde a una nota de Daniel Artana publicada en Ambito Financiero el día 21 de ese mes, originada en las decisiones que adoptó el gobierno nacional sobre la importación de electrodomésticos. Luego de publicar dos notas cada uno, el lector podrá sacar sus propias conclusiones sobre los acuerdos entre privados para limitar las exportaciones desde Brasil hacia nuestro país. Pero el segundo artículo del canciller plantea también el tema en forma más amplia y ello hace el debate todavía más interesante.

En primer lugar, es importante analizar lo ocurrido durante la década del '90. En ese período se continuó con un proceso de reducción gradual de aranceles a las importaciones iniciado durante la segunda mitad de los '80, al mismo tiempo que se consolidó el Mercosur. ¿Se volvió la Argentina un país muy abierto al comercio internacional? La respuesta a esa pregunta mirando las cifras es No. Por ejemplo, los cocientes de importaciones o exportaciones al PBI continuaron siendo muy bajos en comparación con países del tamaño de la Argentina. Y los aranceles externos, aun luego de las reducciones, continuaban todavía altos. Mientras el Mercosur tenía un arancel externo común promedio del orden de 13%, los países desarrollados y Chile tienen un promedio inferior a 5%.

La apertura de los '90 coincidió, al igual que la de los '70, con políticas públicas que no contuvieron el atraso cambiario y generaron sobrecostos a la actividad privada. Detrás de estos problemas se destaca una política de expansión del gasto corriente del sector público financiada con endeudamiento externo, que no sólo deterioró el tipo de cambio real al presionar sobre los precios de los no transables, sino que impidió que el sector privado argentino accediera al crédito a tasas de interés más cercanas a las internacionales, al impactar negativamente sobre el riesgo país.

Se ha argumentado que los países desarrollados protegen con medidas no arancelarias. Esto lamentablemente es así. Pero esa misma política fue generosamente adoptada por la Argentina, con medidas especiales para importaciones desde dentro y desde afuera del Mercosur.

• Empleo industrial

Un segundo punto se refiere al empleo industrial. El pico de empleo en la industria se da en la Argentina en 1974. Desde entonces, la tendencia es claramente negativa, es decir la contracción empezó mucho antes de que empezara la apertura de los '90. Esto no es sorprendente, de hecho ocurrió en la mayoría de los países desarrollados. La industria es capital intensiva y muestra grandes avances tecnológicos; mantener la capacidad de competir requiere seguir el ritmo de lo que ocurre en otros países. Por eso no es casual que el grueso del empleo se cree en actividades de servicios que son mano de obra intensivas.

En segundo lugar, es interesante recordar algunos aspectos conceptuales y prácticos sobre la apertura económica.

1. La opinión técnica sobre el nivel de aranceles deseable no es única. En países que tienen capacidad de mercado en los productos que compran el arancel «óptimo» es positivo porque ello les permite aprovechar su capacidad de mercado (monopsonio). Este no es el caso de la Argentina, que tiene 0,5% de la población y de la actividad económica mundial y 0,4% del comercio global.

2. Aún en economías pequeñas puede haber razones para proteger si existen distorsiones, pero en general la sugerencia apunta a tratar de corregir esos problemas. Por lo apuntado anteriormente, el Estado argentino en décadas pasadas agravó el problema.

3. En definitiva, la economía sólo proporciona elementos para la toma de decisiones pública. Pero esa información es muy valiosa para proteger el interés general ante las inevitables presiones de los grupos de presión que tratarán de encontrar argumentos para justificar un tratamiento especial.

Aún a riesgo de simplificar, se puede establecer un orden de prioridades de políticas menos criticables a las más negativas para la sociedad, si se decide proteger a la actividad industrial. La mejor opción son las políticas que proporcionan apoyo directo vía el presupuesto. No perjudican a los consumidores con mayores precios y son más transparentes.

Si la opción anterior no es válida, es preferible introducir un arancel uniforme a todas las importaciones. Esta política es menos vulnerable a la acción de los grupos de presión porque las excepciones son visibles. En verdad, esta solución es un compromiso pragmático porque desde el punto de vista teórico lo ideal sería una escalera arancelaria que brindara a todos los sectores la misma protección efectiva, pero ello es difícil de lograr porque requiere de una gran cantidad de información. Este es un punto particularmente importante en el debate práctico.

Lo relevante para el sector protegido es cuánto aumenta su valor agregado luego de la protección. El valor agregado es la parte del valor de ventas que acrece al capital y al trabajo. Por ejemplo, si un sector tiene una protección de 20% sobre el bien final y los insumos entran libres de derechos y el valor agregado es 10% de las ventas, la protección efectiva lograda es de 200%. Por eso, la idea de un arancel bajo y uniforme tiene una gran dosis de pragmatismo: trata de evitar groserías como la expuesta que aparecen escondidas detrás de un arancel «no tan alto».

• Arancel uniforme

Debemos recordar que mediciones sobre protección efectiva en la década de '60 mostraban niveles de 4.000% para la producción nacional de algunos electrodomésticos (sí leyó bien: cuatro mil por ciento). Hoy la protección efectiva es menor, pero como hay protección para muchas armadurías todavía hay números mucho mayores que lo que sugiere el arancel externo común. El camino del arancel uniforme fue el elegido por Chile, el país de mejor desempeño económico de la región en los últimos 20 años. En verdad, al asumir el presidente Lagos de la coalición gobernante, decidió continuar con la reducción del arancel externo común que hoy se ubica en 6% y a su vez lograr un acuerdo de libre comercio con el NAFTA, que se suma a los ya firmados por el país. La economía más abierta al comercio de Sudamérica y con buenos indicadores fiscales ha sido la de mayor crecimiento. ¿No debería esto llevar a reflexionar acerca de las «bondades» del proteccionismo?

Por otra parte, los acuerdos comerciales tienen un papel adicional en el proceso que a veces pasa inadvertido: dar un marco legal que proteja al gobierno de las presiones de los lobbies para que la protección se diseñe a medida de cada caso. Ese atributo se pierde si se realizan excepciones tales como los acuerdos entre privados que restringen el comercio. Estoy convencido de que el canciller Bielsa comparte mi punto de vista de que la transparencia es esencial en la política pública. Por ello, cuando el gobierno decide favorecer a un sector, cuanta mayor transparencia, mejor. Los subsidios del Estado son aceptados por economistas de todo pensamiento. El Estado tiene un papel importante en tratar de promover el acceso a la educación, la salud, la vivienda, la investigación y desarrollo. Pero es importante que se concreten por medio de reglas que favorezcan la eficiencia de gestión y la calidad del servicio, y que sean medibles y aprobados por el Parlamento.

¿Por qué hay que dar un tratamiento diferente a los subsidios a la producción que a otros que concede el gobierno? Un arancel no es otra cosa que un impuesto que se cobra a los consumidores, que en parte subsidia a los productores radicados en el país, pero cuyo monto es difícil de conocer para la sociedad.

• Condena

En verdad, la aplicación del principio de la división de poderes condena a los aranceles en relación con otras alternativas de fomento, pero más aún con las medidas adicionales que el Ejecutivo concede por encima de aquellos. Por último, la eficacia de las promociones sectoriales ha sido cuestionada en estudios realizados en varios países desarrollados. No parecen haber ayudado al crecimiento de la economía ni a la creación de puestos de trabajo cuando se ponen en la balanza los costos que tiene la sociedad para financiarlas.

La alternativa de invertir en educación de excelencia, infraestructura y buenas condiciones para los negocios ha probado ser más eficaces en relación con la elección de supuestos ganadores (vale como ejemplo la intención del gobierno nacional de promover proyectos de vehículos pesados propulsados a gas natural comprimido pocos meses antes de revelarse la falta de gas en el mercado).

En resumen, no deberíamos atribuirle a la apertura las consecuencias de otras políticas públicas, revisar qué ha pasado en las experiencias exitosas en la región y en el resto del mundo, no repetir errores cometidos por otros y buscar instrumentos que eviten la discrecionalidad, porque ésta es un buen caldo de cultivo para prácticas indeseables.