Política fiscal: ¿Ajuste o reforma?

Distintas voces han alertado acerca de una fuerte reducción del gasto público que estaría frenando la recuperación económica y agravando la situación social.

Se publicó en el Boletín Oficial la resolución conjunta 2/2023 de Hacienda y Finanzas. 

El debate actual acerca de las tarifas de los usuarios de Edesur y Edenor y de los subsidios a su consumo eléctrico se enmarca dentro de la discusión más amplia acerca de la política fiscal. Al respecto, distintas voces han alertado acerca de una fuerte reducción del gasto público que estaría frenando la recuperación económica y agravando la situación social. ¿Es así? Para llevar a cabo un debate racional, es bueno partir de los datos.

Observemos pues los números correspondientes al “Sector Público Nacional no Financiero” (SPNNF), que es el sector para el cual disponemos de cifras con mayor rapidez. Vemos en el cuadro adjunto los ingresos y los gastos (en pesos corrientes) de los tres primeros meses de 2020 y de 2021 (columnas 1 y 2); la comparación entre ambas arroja la variación nominal interanual para cada rubro (columna 4). Asimismo, expresamos los valores del primer trimestre de 2021 a precios del mismo período de 2020 (columna 3), utilizando el Índice de Precios al Consumidor Nacional, que arroja un aumento interanual de 40,6%. Esto nos permite calcular la variación en términos reales de las cuentas fiscales entre los dos trimestres considerados (columna 5).

Respecto de los gastos de 2020, presentamos dos cifras, una de ellas sin los gastos que la Secretaría de Hacienda atribuye al Covid-19 durante el mes de marzo que, suponemos, son gastos corrientes primarios. La idea es poder excluir de la base de comparación los gastos excepcionales que significó el Covid; así, una disminución del gasto obedecería en parte al final de la primera ola, y no a una política de “ajuste”.

¿Qué gasto tenemos que mirar para evaluar si la política fiscal de Guzmán es recesiva o no? Porque hay varios indicadores posibles: está el gasto corriente (o sea, el gasto total menos el gasto en capital), que cae un 8,3% en términos reales; está el gasto primario (o sea, el gasto total menos el pago de intereses), que aumenta un 0,6%; en tanto el gasto total disminuye un 5,6%, siempre en términos reales.

Ahora bien, el gasto corriente (el que más cae) no es un buen indicador del carácter expansivo o contractivo de la política fiscal, porque no computa los gastos de capital, que son muy relevantes para estimular la economía, y en cambio incluye los pagos de intereses netos, que no lo son: es dinero pagado a no residentes, en el caso de la deuda externa, o a rentistas locales con una propensión al consumo y a la inversión productiva relativamente baja. Una reducción del gasto corriente o incluso del gasto total que se deba a un menor pago de intereses no constituye un ajuste recesivo, es más bien es una buena noticia. ¿O vamos a protestar porque pagamos menos intereses? Y en efecto, el pago de intereses disminuyó un 31,7% en valores nominales y un 51,4% en términos reales, gracias, en buena medida, a la actual conducción del Ministerio de Economía.

Esta caída contrasta con el aumento del gasto de capital, que creció un 84% en moneda constante. Así, el gasto primario (tanto corriente como de capital), que excluye el pago neto de intereses, tuvo un moderado crecimiento en términos reales: creció un 0,6% si computamos el “gasto Covid” de 2020, un 4,8% si no lo hacemos.

Simultáneamente, los ingresos fiscales crecieron un 10,5% en términos reales.

Vemos entonces que la disminución del déficit financiero del gobierno se debió al aumento de los ingresos y a la reducción en el pago de intereses, y no al recorte del gasto primario, que es el mejor indicador del sentido (expansivo o recesivo) de la política fiscal. El déficit disminuye, pero no por un ajuste recesivo.

Es, por ello, erróneo desde el punto de vista económico e injusto desde el político, acusar de “ajustadora” a la conducción del Ministerio de Economía. Un proyecto nacional precisa de un Estado capaz de aplicar políticas de desarrollo, para lo cual debe tener “espacio fiscal”, esto es: suficientes recursos tributarios y la posibilidad de aplicarlos para generar un crecimiento sustentable e inclusivo.

La irrupción de la segunda ola de Covid, que impacta sobre una situación económica y social ya muy precaria, hace necesario aprovechar el espacio fiscal conseguido para responder a las necesidades de la situación.

Ya se han tomado medidas en ese sentido, algunas nuevas y otras que refuerzan planes preexistentes, y que las cuentas fiscales no registran todavía. Así, se reforzó el apoyo a las empresas afectadas (Repro II, créditos blandos) y se respondió a familias necesitadas: bonos de 3 mil pesos a 5 millones de jubilados y pensionados, pagos de 15 mil pesos beneficiarios de la AUH y monotributistas del AMBA, revalorización de la Tarjeta Alimentar, recuperación y aumento del Plan Progresar, refuerzo a comedores, etc. Con el impacto negativo de esta segunda ola, esta política debería ampliarse con nuevas disposiciones que refuercen el ingreso disponible de quienes más la necesitan.

No sería racional, en cambio, comprometer montos significativos para subsidiar el consumo eléctrico de sectores sociales del AMBA (del resto del país ni se habla) que pueden pagar una tarifa plena o semiplena. Decir que “los bonaerenses no pueden afrontar aumentos de tarifas” es una verdad a medias: algunos bonaerenses no pueden, pero otros sí, de allí la pertinencia de segmentar las tarifas según la situación de cada hogar. Entregar subsidios a los más pudientes significa restar recursos para una política económica y social progresiva, porque los recursos públicos no son infinitos. Creer que disparar el déficit fiscal no desestabilizaría la economía, con un aumento aún mucho mayor de la pobreza, es olvidar la frase atribuida a Keynes: “En economía se puede hacer cualquier cosa, menos evitar las consecuencias”.

No nos olvidemos que este gobierno asumió en condiciones fiscales desesperantes, y que está haciendo un notable trabajo de restauración. Si el Estado puede hoy aumentar el gasto para enfrentar la segunda ola del Covid sin desestabilizar la macroeconomía, es porque alguien viene gestionando los recursos con prudencia.

En síntesis, la política de Martín Guzmán no consiste en un ajuste fiscal, porque no contrae el gasto primario; apunta en cambio a una reforma fiscal, porque busca modificar la composición tanto de los ingresos como de los gastos, de manera que sea consistente con el modelo de país que deseamos. Se busca mantener acotado, y en lo posible reducir de manera paulatina el déficit fiscal, aunque en situaciones como la actual ese objetivo de mediano plazo pueda suspenderse. Se busca una consolidación fiscal en el largo plazo, no porque la pida el FMI, sino porque es necesaria para el buen funcionamiento de nuestra economía, fuertemente limitada en su acceso al crédito, y para sostener una política pública de desarrollo.

Se pretende avanzar hacia ese objetivo a través del crecimiento económico, la lucha contra la evasión y el aumento consiguiente de la recaudación, y no a través de la contracción del gasto primario (al revés, el presupuesto prevé aumentarlos). Entre los ingresos, se ha procurado incrementar los más progresivos: aporte de las grandes fortunas, impuesto a los bienes personales, reposición de la tasa de 35% para las ganancias de las grandes empresas. Entre los gastos, vimos cómo disminuye el pago de intereses y aumenta el gasto en capital.

Sin ninguna duda, hay necesidades sociales urgentes que atender, y también muchas inversiones de largo plazo que un programa de desarrollo requiere. Para enfrentar esos desafíos, el Estado tiene un rol central que cumplir, en particular mediante una adecuada gestión de las finanzas públicas. Debe profundizar lo que hemos llamado “reforma fiscal” que, como vimos, no hay que confundir con “ajuste fiscal”. Esa reforma fiscal es lo que le otorgará viabilidad concreta al proyecto nacional.

(*) Profesor de Desarrollo Económico de la Universidad Nacional de Quilmes. Ex funcionario de CEPAL y UNCTAD.