Fernando D. García: "Deben eliminarse las aduanas interiores"

Novedades Fiscales

El tributarista sostuvo que la corrección del sistema fiscal requiere "de un régimen de transición que la economía no está en condiciones de afrontar".

“Eximir del impuesto a los débitos y créditos con destino a las cuentas recaudatorias oficiales (AFIP, Aduana, ANSES, etc.) y todas aquellas operaciones que sean producto de una obligación legal”, es una de las propuestas que efectuó el contador Fernando D. García al referirse a las medidas necesarias para mejorar el sistema impositivo.

García es profesor de la Universidad de Belgrano y autor de libros y artículos en materia tributaria. A continuación elreportaje concedido a Ámbito:

Periodista: ¿Cómo evalúa la posibilidad de una reforma impositiva?

Fernando D. García: Existen más propuestas que tributaristas calificados y hasta hay quienes ha promovido más de un proyecto. El problema es que todas las reformas plantean la necesidad de corregir muchos problemas que derivan de un sistema fiscal que creció en base a remiendos y cuya eliminación necesita de un régimen de transición que la economía no está en condiciones de afrontar, así como un paciente internado en una sala de terapia intensiva no soporta ni el más mínimo error médico. Es necesario aunar criterios y tener coherencia.

P.: ¿Por qué el problema es más complicado en Argentina que en otros países?

F.D.G.:Durante más de 200 años, las provincias y la Nación nunca se pusieron de acuerdo en un régimen de recaudación de impuestos y reparto de fondos en un contexto democrático. La reforma de la Ley 23.548 (régimen transitorio de distribución entre la Nación y las provincias) que empuja cada vez más al conurbano bonaerense a la decadencia y a pobreza no fue posible de sancionar ni aún en 1996 (los convencionales que suscribieron la Constitución Nacional de 1994 se fijaron ese plazo por inminencia de la caducidad de sus mandatos) ni en 2002: el esfuerzo del Dr. Néstor Kirchner, no pasó de una promesa realizada al asumir la presidencia el 25 de mayo de 2003 cuando manifestó la decisión de cumplir con el mandato constitucional de 1994 de alcanzar una nueva ley de coparticipación federal.

Nos guste o no, ante la falta de acuerdos provinciales las únicas leyes genuinamente “federales”, en los hechos, fueron sancionadas marginando importantes mayorías.

P.: ¿Y los impuestos provinciales?

F.D.G.: Más allá de los efectos distorsivos, ingresos brutos se reparte entre las provincias con mecanismos que poco tienen que ver con la legalidad. En primer lugar, la distribución que hacen los contribuyentes está originada en el Convenio Multilateral (CM) que nunca fue producto de acuerdos celebrados en el marco de gobiernos elegidos en un contexto democrático. Su origen fue un decreto presidencial ante las reticencias de las provincias para acordar algo cuando las provincias eran 17 y el actual CM (de 1977), está originado en un gobierno de facto; el anterior convenio (1964) solo incorporó cuestiones procesales y tampoco pudo ser reformado en 1988. Los antecedentes anteriores se aplican en un contexto más negativo aún: es bien conocido el caos normativo en que se encuentra inmerso el régimen la actualidad que se remite a los numerosos y contradictorios pronunciamientos de los politizados órganos interpretativos.

P.: Explique un poco más el problema y cómo sería la solución…

F.D.G.: La "gallina de los huevos de oro” que descubrieron las administraciones provinciales fue eximir a sus propios residentes y gravar a los contribuyentes de extraña jurisdicción (el denominado “impuesto a la valija” es una muestra representativa de lo expuesto). Las retenciones, percepciones, seudo-retenciones y demás pagos a cuenta bancarios completaron el panorama.

Eso se produjo por una laxa interpretación del Convenio Multilateral (originalmente concebido para obligaciones fiscales “de dar sumas de dinero”) que habilitó la aplicación de regímenes de recaudación a responsables de otras provincias (estricto sensu, son obligaciones “de hacer”) alejadas de los principios de legalidad e igualdad propios de las leyes tributarias. La opacidad de las designaciones de agentes aceleró la decadencia.

Una posible solución es implementar que se excluyan de las normas del Convenio Multilateral a las empresas más pequeñas que tributarían por sus ingresos únicamente en las provincias donde están radicadas.

Si eso se consiguiera se reducirían los saldos a favor excesivos y eventualmente se centralizarían – agilizándose - los pedidos de recupero; aún si la solicitud fracasara, haría visible el problema para evitar la reiteración de los hechos sucedidos en el pasado que es la rebaja por ley y aumento por resoluciones.

P.: ¿Y no sería conveniente establecer un IVA provincial?

F.D.G.: No comparto la idea de establecer un idealista IVA provincial: los contribuyentes tendrían saldos a pagar en algunas provincias y saldos a favor en otras y ya sabemos lo que ello representa para las pymes.

P.: ¿Cómo se corrigen las distorsiones impositivas?

F.D.G.: En primer lugar, las modificaciones que se tramitan por la vía parlamentaria no siempre mejoran la situación que se pretende corregir. Una muestra de desvío es la sanción de la Ley 27.346 (por la que se modificó la ley de Impuesto a las Ganancias en 2017): el Congreso fue convocado para unificar la inédita decena de mínimos no imponibles vigentes e incrementar el valor nominal de las deducciones para corregir el deterioro provocado por la inflación, pero la ley promulgada terminó eximiendo del impuesto a las ganancias a ciertos sectores en función de la presión sindical (docentes, camioneros, aeronavegantes, transportistas, ciertas horas extras, ciertas jubilaciones, etc.) y pretendiendo gravar a los jueces (en definitiva, los únicos excluidos del gravamen por la constitución). En la última reforma (Ley 27.541 de Solidaridad) la tasa del impuesto sobre los Bienes Personales se multiplicó por 10. Así parece fácil votar impuestos: los legisladores sólo tributan por una porción de sus rentas.

Tampoco parece ser necesario promover una reforma fiscal por la vía legislativa: por ejemplo, en 1992 se requería una modificación importante para cumplir con las metas de recaudación acordadas con el FMI; la propuesta no fue aprobada en el Congreso, pero la meta de recaudatoria se alcanzó abreviando los plazos de ingreso de los gravámenes e incrementando los porcentajes de retención. Ese hecho significó un importante punto de inflexión: a partir de aquel momento, los pagos a cuenta virtualmente se independizaron de las leyes tributarias que pasaron a ser un marco de referencia abstracto.

P.: ¿Cuál es la situación actual?

F.D.G.: El significativo incremento de la presión fiscal verificado desde el 2001 hasta la actualidad no es tanto consecuencia de cambios en la legislación de fondo como de una serie de desvíos (en particular, provinciales y reglamentarios) que se han potenciado entre sí generando un aumento de casi el 50 % de la presión en términos de PBI. En las últimas décadas, los ingresos públicos se duplicaron, el gasto público se triplicó y los indicadores de pobreza e indigencia se multiplicaron por más de cuatro; no parece que persistir en ese camino sea apropiado.

En el orden nacional, el aumento de la presión fiscal surgió de la omisión en admitir por razones políticas algunas pocas cuestiones elementales tales como la suspensión del reconocimiento de los índices inflacionarios en un marco normativo basado en moneda constante, la licuación de mínimos y el establecimiento de pagos a cuenta fijados administrativamente en forma independiente de la obligación tributaria legal.

P.: ¿Qué problemas plantea la inflación?

F.D.G.: Con los umbrales reducidos en el umbral de punibilidad proliferaron los procesos judiciales (que son el infierno de los inocentes y el paraíso de los culpables) mientras que en el impuesto a las ganancias las rentas de fuente extranjera se ajustan a moneda constante, las ganancias de fuente argentina se gravan a valor nominal (para empresas los resultados se imputan en sextos con lo cual en la práctica ni se gravan las ganancias ni se deducen las pérdidas).

Respecto de los pagos a cuenta hay luces y sombras, aunque a nivel nacional algo se ha evolucionado: cabe recordar que en los 90's había sectores que ingresaban el IVA por semana calculándolo en función de ventas y los saldos a favor de los contribuyentes llegaron a superar largamente la recaudación mensual (en la entonces DGI se la conocía como la "deuda interna"). En la actualidad se trata de evitar esa inmovilización de saldos, al menos para las pymes.

Aún hay cuestiones pendientes, por ejemplo el reconocimiento de abonar anticipos en función de las estimaciones (en definitiva, un derecho legal) está condicionada a la aprobación discrecional de las autoridades administrativas que, a su vez, dependen de las permanentes urgencias presupuestarias.

P.: ¿Qué opina del Impuesto a los Débitos Bancarios?

F.D.G.: El impuesto sobre los débitos bancarios, creado para que la Nación garantizara el pago de la deuda externa, representa un problema porque penaliza la bancarización (pagar impuestos cuesta un 1,2 % mas!) y acreditarlo contra el impuesto a las ganancias sería premiar a los ricos (supuestamente, quienes más ganan) y un castigo a los pobres.

Debido a su importancia recaudatoria, el impuesto se mantuvo a pesar del default del 2001 con el consiguiente efecto distorsivo en la economía y hasta un previsible aumento en las salideras bancarias como consecuencia de la onerosa bancarización que representa el tributo para los particulares.

En realidad, el costo efectivo del impuesto es mucho mayor que el previsto en la ley: si un comerciante vende por $ 100.-, cuando se considera el IVA, las percepciones de IVA e ingresos brutos y el propio impuesto a los débitos créditos bancarios termina pagando el impuesto por casi $ 125.-

Debido a la importante recaudación, el gravamen no fue suprimido sino atenuado: la ley 27.264 permitió que las Pymes computaran hasta el 100 % del tributo como pago a cuenta del impuesto a las ganancias. Resultado: quienes ganaban más dinero (supuestamente los más ricos) dejaron de pagarlo mientras que los que perdían (supuestamente los más pobres) debían soportar el costo respectivo.

Una alternativa posible es directamente eximir del impuesto a los débitos y créditos con destino a las cuentas recaudatorias oficiales (AFIP, Aduana, ANSES, etc.) y todas aquellas operaciones que sean producto de una obligación legal. El costo en términos de recaudación debería ser el mismo y se terminaría con la regresividad del sistema actual. En mi opinión ello es posible hacerlo vía decreto del Poder Ejecutivo.

P.: ¿Cómo puede ser más progresivo el sistema federal?

F.D.G.: Está claro que cualquier propuesta redistributiva por el lado de los ingresos públicos respetando el federalismo formal está condenada al fracaso. No parece posible de detectar en un esquema basado en ingresos centralizados en la Nación (caracterizado por impuestos proporcionales), combinado con gastos descentralizados y no controlados en provincias y municipios. Las transferencias hacen que el efecto regresivo del conjunto de los gravámenes se acentúe notoriamente.

Resumo, con un elevado grado de descentralización del gasto, los recursos se originan relativamente en los sectores más pobres de las provincias más grandes y se transfieren a los sectores indeterminados de las jurisdicciones más pequeñas; esta es una cuestión que debe ser evaluada en forma previa a la hora de considerar la progresividad del conjunto de tributos.

P.: ¿Son posibles los acuerdos para un mejor sistema tributario?

F.D.G.: En el contexto democrático, con la excepción de la malhadada Ley 23.548 nunca se alcanzó ningún tipo de consenso sobre reparto de fondos, ya sea tanto en lo referido a la coparticipación como al convenio multilateral. Es probable que ese tipo de acuerdos generalizados y multilaterales nunca se alcancen, lo que evidencia la necesidad de buscar alternativas superadoras de la parálisis actual, que se resuelven con medidas discrecionales propias de cada coyuntura.

Está claro que hay necesidad de una modificación de fondo pero no hay consenso en la forma de lograrlo. Aun cuando alguna reforma legislativa – entre las muchas propuestas existentes – se concretara, los efectos de una ley formal son relativos; aún en ese caso, luego habría que avanzar en un sometimiento de las disposiciones reglamentarias a las normas dictadas por el Congreso. Lo que no es fácil.

A nivel subnacional debería restringirse la actuación de las provincias fuera de su propio territorio y eliminarse las aduanas interiores y las normas que afectan el transporte interprovincial y el comercio exterior. Ello requiere de una decisión política y no de una reforma legal.

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