Tasas municipales: cuatro cuestiones clave respecto de su posible impugnación

Pese a la gran jurisprudencia existente, los municipios continúan creando tasas retributivas de servicios que carecen de las más elementales razones jurídico-tributarios que las convierten en fuente de contradicciones y litigios

Algunos municipios aprueban tasas que se contradicen con normas federales o aplican elevadas alícuotas

Recientemente han trascendido varios comentarios críticos referidos a nuevas tasas municipales, en particular del conurbano bonaerense. La intención del presente es reproducir brevemente algunas cuestiones que pueden ser consideradas en eventuales impugnaciones.

El art. 9 de la ley de Coparticipación Federal 23.548.

La norma regula el reparto de los fondos nacionales y provinciales recaudados e introdujo una serie de limitaciones que se transcriben literalmente, pero en forma abreviada, a continuación:

ARTICULO 9º — La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga:

…...........

b) Que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta Ley.

…..........

De la obligación a que se refieren los dos primeros párrafos de este inciso se excluyen expresamente los impuestos …, sobre los ingresos brutos, …, y los impuestos o tasas provinciales y/o municipales vigentes al 31/12/84 que tuvieran afectación a obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen, de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes:

…..........

En lo que respecta a los impuestos sobre los ingresos brutos, los mismos deberán ajustarse a las siguientes características básicas:

….........

e) Que se obliga a derogar los gravámenes provinciales y a promover la derogación de los municipales que resulten en pugna con el régimen de esta Ley, debiendo el Poder Ejecutivo local y en su caso la autoridad ejecutiva comunal, suspender su aplicación dentro de los diez (10) días corridos de la fecha de notificación de la decisión que así lo declare;

….........

f) Que se obliga a suspender la participación en impuestos nacionales y provinciales de las municipalidades que no den cumplimiento a las normas de esta Ley o las decisiones de la Comisión Federal de Impuestos;

La norma transcripta recepta tanto lo que se denomina “prohibición de analogía” como la interdicción a imponer nuevos gravámenes sobre los ingresos, “permitiendo sólo aquellos vigentes al 31/12/84 que tuvieran afectación a obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen.” La fecha no es arbitraria, ésta y varias limitaciones adicionales estaban destinadas a compensar el efecto de ciertos incrementos impositivos y la prórroga de otros gravámenes. (1)

¿Debe aplicarse la ley de coparticipación en el caso de provincias y municipios? Pareciera que sí; la Corte Suprema se ha manifestado en el sentido que: “Asimismo, cabe subrayar el importante rol que cumple como herramienta de coordinación financiera, norma a la que se refiere el artículo 9°, inciso b, ap. 1, de la ley 23.548, que prescribe la obligación de las provincias que adhieran al régimen de coparticipación vigente a suscribir y a respetar el citado Convenio (Fallos: 338:845, considerando 5°, primer párrafo). Del mismo modo, es misión del citado acuerdo medir cuánto de la actividad corresponde a cada jurisdicción y distribuirla entre ellas (Fallos: 338:845, considerando 6°, segundo párrafo). (CSJ 1533: 2017; “Esso c/ Mun. de Quilmes”; 02/09/2021).

Aunque la Corte Suprema no ha desconocido en sus sentencias la vigencia de esta norma, en nuestra opinión está faltando un pronunciamiento claro y terminante que obligue a las municipalidades a cumplir con las obligaciones de la ley de coparticipación federal, atento a la jerarquía normativa de la L. 23.548.

Las “percepciones” propiamente dichas solo pueden aplicarse por ley. La diferente responsabilidad penal de los agentes de percepción.

En las normas recaudatorias del derecho tributario y en algunas de sus críticas, se ignora la diferencia entre las denominadas “retenciones” (antes calificadas como obligaciones “de hacer”) que están generalizadas mediante resoluciones administrativas de jerarquía menor, respecto de los impuestos (incluyendo las “percepciones”) que deben se fijadas por ley.

Es sabido que la aplicación de los impuestos requiere del cumplimiento de los requisitos constitucionales de igualdad y legalidad, tal como ha sido una interpretación pacífica en la doctrina de la Corte Suprema (causa “Video Club Dreams”; 6/6/95).

Reiterando lo anticipado, en la asimilación entre retenciones administrativas de las percepciones legales se omite considerar la diferente naturaleza tributaria de ambas figuras. En cuanto a la percepción de los gravámenes, si bien los entes recaudadores pueden dictar normas para mejorar la recaudación "es evidente que esas facultades...no autorizan en manera alguna la alteración de la naturaleza sustancial ínsita en las relaciones jurídico tributarias que viene dada por el sistema general de las leyes de fondo y la doctrina que de ellas emerge”. (“Cine Rocha SRL”; TFN, 12/8/69).

En el mismo sentido, la inconstitucionalidad en la designación de agentes de percepción mediante normas reglamentarias se originó en la causa “Manuel Oliver” (CSJ; Fallos, 275:89 del 15/10/69) y se ratificó sucesivamente en causas posteriores como “Edenor” y “Edesur” (Fallos 298,32 y 33 del 27/5/04).

Por último, una cuestión adicional son las consecuencias penales por los tributos no ingresados o ingresados con demora (con diferentes consecuencias según hayan sido percibidos o no) que añaden un factor de inseguridad adicional para los responsables.

Incidencia económica de las tasas. Regresividad. Efectos en los índices.

¿Las tasas que facturan los proveedores minoristas son trasladables y recaen sobre los consumos o son impuestos directos? Depende de las condiciones de mercado: los impuestos inciden económica y financieramente de acuerdo a las funciones de oferta y demanda y no responden a la denominación (“nomen juris”) que les otorga el legislador.

Así, Haberger formalizó el concepto de “carga excedente” (qué porción del impuesto es trasladable y cuanto no lo es, en función de la pendiente de la curva de demanda); también se conoce la demostración sobre la medida de la “distorsión” (lo que efectivamente pierde la economía) que depende del cuadrado de la alícuota (Stiglitz). (2) No debería haber controversias en ese punto.

De allí que más allá de las cuestiones legales planteadas más arriba, las tasas municipales calculadas en función de ingresos (aquí se asume que la denominación del tributo es un simple eufemismo) y percibidas a través de terceros ajenos a la relación tributaria, tenderán a ser tanto regresivas para los consumidores como distorsivas de los costos debido a que incidirán en los índices que los miden; introduciendo de esta manera una deformación adicional al provocar aumentos de precios sin inflación monetaria.

Las obligaciones del Estado y la ejemplaridad de sus actos

Los elevados intereses materiales en juego generan importantes presiones políticas sobre el poder judicial, que muestra mayor solvencia e independencia de criterio a nivel nacional que cuando se pronuncian los tribunales subnacionales. De allí, el intento por parte de los contribuyentes de eludir los foros locales para acceder a la Corte Suprema, quién a su vez, se encuentra desbordada por cuestiones que deberían haberse resuelto a un nivel inferior.

Ese problema se agudiza cuando se tratan cuestiones de derecho intrafederal como la ley 23.548 de Coparticipación Federal o el Convenio Multilateral de 1977, donde la voluntad de cumplimiento de los textos legales por parte de los funcionarios de ciertas jurisdicciones es notoriamente fràgil.

Un ejemplo representativo de lo expuesto es el dictado de sentencias express que han concedido amparos a los sujetos activos, obligando a los contribuyentes tanto a un largo derrotero para el recupero mediante acciones de repetición, como según el caso, a una “diabólica probatio” para acreditar la falta de traslado a precios.

En definitiva, cuando se trata de la incidencia del incumplimiento de las normas desde el poder y las instituciones, uno de los grandes factores de la anomia de los individuos viene determinada por el efecto derrame que generan las omisiones de los funcionarios.(3)

Contador público. Tributarista.

Notas:

(1) En junio de 1985 se había promulgado el Plan Austral que redujo sustancialmente la inflación; a fines de ese año sancionó una serie de leyes tendientes a reducir el importante déficit fiscal y se sancionaron entre otras, las leyes 23.284 (Emergencia por inundaciones, Impuestos sobre Plazo Fijos y Juegos de azar); 23.285 y 23.296 (Impuesto sobre capitales y patrimonio neto) y 23.286 (prórroga de impuestos que vencían ese año). La limitación temporal del art. 9º de la L. 23.548 se inscribe en ese marco.

(2) Due, John y Friedlaender, Ann; “Análisis Económico de los Impuestos y del sector público”; Ed. El Ateneo; Arnold Harberger, Arnold C. “The incidence of the corporation income tax” y Joseph Stiglitz, Joseph; “La economía del sector público”; Cap. 17. “Quién paga realmente los impuestos”. Antoni Bosch Editor; 1981.

(3) “¿Un país al margen de la ley?”; 11 de mayo de 2023. Conclusiones del Primer encuentro del Ciclo convocado por el decano de la Facultad de Derecho (UBA) a propósito de la obra de Carlos S. Nino de ese título.