Negociar con un final sin ganadores ni perdedores

«Ningún Estado tiene derecho a utilizar ni a permitir que se utilice su territorio de tal manera que los humos provoquen perjuicios al territorio de otro Estado o en las propiedades de personas que en él se encuentren...» (Sentencia arbitral del 11/03/41, caso TRAIL, s/daños en Estados Unidos por una fundición en Canadá.)

Descartada la estrategia litigiosa por la mano tendida desde el más alto nivel, la instancia negociadora trataría el tema de las papeleras a construirse en suelo uruguayo. «Difícil, pero no imposible», como dijo el cardenal Gasparri al iniciarse las conversaciones que culminaron con el Tratado de Letrán, que resolviera la secular cuestión romana.

No serán pocos los obstáculos por remover: Uruguay ya ha puesto en marcha los mecanismos del Protocolo de Olivos, las empresas no dan señales de cooperación y en nuestro país los pobladores de la zona mantienen las acciones directas. Pero nadie tiene segura la victoria en los contenciosos, y la voluntad para acordar parece afirmarse.

Cuando se reunieron en París los representantes de Estados Unidos y Vietnam del Norte para poner fin a una guerra que duraba ocho años, ninguna de las partes quería dar imagen de debilidad: para «salvar la cara» oponían duras condiciones. Los vietnamitas reclamaban que cesaran primero los bombardeos: los norteamericanos, el retiro de las tropas del Vietminh.

Por dos años se intercambiaron amenazas y concesiones, protestas de buena fe e imputaciones de deslealtad. Finalmente, la paz fue firmada. La negociación no tiene recetas: emplea diversos procedimientos que van de la coerción a la seducción, de la amenaza a la persuasión. Pero con la convicción de que no habrá ganadores ni perdedores, a diferencia del proceso judicial.

El arte de la negociación está en alcanzar un acuerdo que convenga a todos: en el éxito todos ganan y en el fracaso, todos pierden. El deseo de negociar requiere la instalación de un clima de confianza que permita identificar problemas, definir objetivos, establecer prioridades, delimitar el terreno para el acuerdo.

No parece oportuna la limitación temporal, salvo para diseñar las líneas básicas, ni tampoco la intervención inicial de los niveles supremos. Sí prever su intervención dirimente en caso de estancamiento o ruptura de las negociaciones.

• Tensión

El conflicto existente ha puesto en acto la tensión entre el ambiente y la economía, entre intereses ambientales e industriales.

Despejadas las irrelevantes invocaciones a la soberanía o la autodeterminación, existen principios para resolverlos.

El Consejo de Estado francés y su jurisprudencia del coste-beneficio; la jurisprudencia alemana, que pondera determinar en cada caso el peso relativo de los intereses en presencia; el estándar de proporcionalidad del Tribunal Constitucional español, pueden aportar pautas aplicables:

• El ministro uruguayo Mariano Arana ha planteado una inédita argumentación: su Estado sería tercero en el conflicto, ya que la actividad cuestionada se gestiona por las empresas. Se olvida el derecho-deber de vigilancia del Estado, no como titular de los recursos, sino como gestor fiduciario del interés general. Por otra parte, en Cassis de Dijon, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en 1979 interpretó el art. 36 del Tratado de la Comunidad declarando que «los obstáculos a la circulación... deben ser aceptados en la medida en que estas prescripciones sean reconocidas como necesarias para satisfacer exigencias imperativas relativas, particularmente... a la protección de la salud pública...». Si los poderes públicos incumplen su obligación de proteger el derecho a la vida (y la misma Constitución de Uruguay consagra en su art. 47 la protección ambiental, materia de la Ley 17.283) aun cuando el causante sea una actividad privada como la doctrina alemana mayoritaria reconoce, existe un derecho fundamental «reaccional» para reclamar a la Administración el cumplimiento de su deber, comprendido en la obligación general de policía.

• Resultaría prematuro y prolijo inventariar soluciones. Algunas han sido sugeridas, desde las dos orillas. El empleo de medios fiscales sobre las emisiones -con el paradigma de Suecia: quien contamina, paga- debe confrontarse con las disposiciones del Tratado de Inversiones entre Uruguay y Finlandia, y los corolarios de la zona franca. Los «incentive based», aun solventados por nuestro país (Leyba) y hasta la exploratoria idea de desinternacionalizar el conflicto, mediante un ducto que desviaría los efluentes líquidos al río Negro, de curso exclusivo en suelo uruguayo, si bien reduciría el impacto, dejaría subsistente el inquinamiento aéreo. (Ver nota aparte.)

• Varios docentes e investigadores en ciencias ambientales de las universidades de Buenos Aires y de Uruguay -curiosamente ausentes del conflicto público- han aportado un enfoque común. Concluyen que la coordinación del interés colectivo y las demandas del mercado han de permitir «avanzar hacia la construcción de una sociedad sustentable, más justa, igualitaria y solidaria». Existen, pues, los caminos. Deben darse los primeros pasos, más temprano que tarde.