¿Vuelven los soberanos?

La diplomacia moderna procuró subordinar las relaciones personales a los intereses del Estado. Una explicación de Donald Trump invita a preguntarse si ese equilibrio está empezando a cambiar.

Una declaración de Donald Trump durante la cumbre de la OTAN reabrió el debate sobre cuánto influyen las relaciones personales de los jefes de Estado en la política internacional. 

La frase pasó casi inadvertida. Durante la última cumbre de la OTAN, Donald Trump explicó que, si la reunión no hubiera tenido lugar en Turquía y Recep Tayyip Erdoan no fuera su amigo, ni siquiera estaba seguro de que hubiera asistido.

Más interesante que la decisión de asistir a la cumbre fue la forma en que la justificó. En lugar de explicar esa decisión en términos de intereses de Estado, Trump apeló a una relación personal. No invocó los intereses estratégicos de Estados Unidos ni los compromisos asumidos por su país con la OTAN.

La observación invita a formular una pregunta: ¿Está cambiando el papel que las relaciones personales de los jefes de Estado desempeñan en la política internacional?

Es cierto que los gobernantes siempre influyeron sobre la política exterior de sus países. Lo novedoso es que, cada vez con mayor frecuencia, las relaciones personales entre los jefes de Estado adquieren relevancia para comprender decisiones internacionales. Es como si el equilibrio entre la persona del gobernante y el Estado comenzara nuevamente a inclinarse hacia la primera.

Para entender por qué una explicación como la de Trump resulta hoy tan significativa conviene dar un paso atrás y recordar cuál fue, históricamente, la función de la diplomacia moderna.

Durante siglos, la política internacional estuvo estrechamente ligada a las relaciones entre los soberanos. Las alianzas se consolidaban mediante matrimonios dinásticos; las guerras estallaban por disputas sucesorias; la confianza o la desconfianza entre monarcas podía alterar el destino de reinos enteros. La política exterior era, en buena medida, una prolongación de las relaciones personales entre quienes ejercían el poder.

El surgimiento del Estado moderno modificó esa lógica. A partir del siglo XVII, y especialmente con la obra del cardenal Richelieu, comenzó a consolidarse una idea que transformaría la diplomacia: el Estado posee intereses permanentes que trascienden a sus gobernantes. Sobre esa concepción se desarrolló, con el tiempo, una diplomacia profesionalizada y estable, de la que surgirían las cancillerías modernas y los servicios exteriores permanentes.

Su función no consistía simplemente en administrar las relaciones exteriores. Su misión era procurar que la política exterior respondiera a los intereses permanentes del Estado y no quedara subordinada exclusivamente al temperamento, las simpatías o las enemistades de quienes circunstancialmente ejercían el poder.

Desde entonces, la política exterior comenzó a dejar de ser patrimonio personal del gobernante para convertirse, progresivamente, en una política de Estado.

Cuatro siglos después, ese equilibrio parece empezar a alterarse. Los jefes de Estado hablan directamente entre sí. Mantienen conversaciones telefónicas sin intermediarios, intercambian mensajes de texto, anuncian decisiones en redes sociales y convierten las cumbres internacionales en escenarios de comunicación política en tiempo real.

Nunca, como hoy, fue tan fácil para dos jefes de Estado hablar entre sí. Pero tampoco sus afinidades, diferencias o desencuentros habían adquirido una visibilidad tan inmediata ni la capacidad de influir tan rápidamente sobre la política internacional.

La ciencia política viene describiendo este fenómeno como una creciente presidencialización de la política exterior, es decir, la concentración de las principales decisiones internacionales en la figura del jefe de Estado.

Uno de los primeros en desarrollar sistemáticamente esa idea fue el diplomático brasileño Sérgio Danese en su libro Diplomacia Presidencial: História e Crítica (Fundação Alexandre de Gusmão, 1999). Tuve oportunidad de tratar a Danese cuando fue embajador de Brasil en la Argentina; hoy representa a su país ante las Naciones Unidas. En ese trabajo mostró tempranamente el protagonismo ascendente de los presidentes en la conducción de la política exterior.

El aporte de Danese ayuda a comprender quién concentra las decisiones. Pero quizá el cambio más reciente sea otro: las relaciones personales entre los jefes de Estado parecen adquirir un peso creciente para comprender y, en ocasiones, orientar las decisiones de política internacional.

Las nuevas tecnologías aceleraron ese proceso, aunque no lo explican por sí solas. La comunicación instantánea, el contacto permanente entre los jefes de Estado y la concentración del poder en los ejecutivos redujeron el espacio de intermediación que durante siglos caracterizó a la diplomacia.

Nada de esto sugiere que los presidentes no deban conducir la política exterior. Naturalmente deben hacerlo.

La cuestión es otra. Si las relaciones personales entre los jefes de Estado adquieren un peso creciente, ¿qué instituciones garantizan la continuidad de los intereses permanentes del Estado? ¿Quién preserva la memoria, la experiencia y la coherencia de una política exterior cuando los gobiernos se suceden? ¿Cómo asegurar la continuidad de la política exterior cuando cambian los gobiernos? Ése fue, en buena medida, el problema que las cancillerías intentaron resolver. Fueron concebidas para preservar la continuidad del Estado y evitar que la política exterior dependiera exclusivamente de las relaciones personales entre quienes gobiernan.

La diplomacia moderna procuró construir un equilibrio entre el liderazgo político de los gobernantes y la continuidad institucional del Estado. Todo indica que ese equilibrio comienza a desplazarse nuevamente. Quizá por eso, en un momento en que las relaciones personales entre los jefes de Estado parecen adquirir un peso creciente, convenga volver a preguntarnos cuál era el problema que las cancillerías intentaban resolver.

Jorge Argüello. Presidente Fundación Embajada Abierta. Ex Embajador ante ONU, Estados Unido y Portugal