El peor de todos los pecados argentinos

La revista oficialista «Debate» llegó a adjudicarle a Cristina Kirchner «La madre de todas las batallas» cuando hasta hace 45 días parecían ciertas las encuestas pagas que se difundían sobre imagen y popularidad. Hasta que trascendió la realidad de la caída de imagen del gobierno y la primera dama dejó de ser considerada ganadora donde electoralmente se presentara, Capital Federal o provincia de Buenos Aires. Lo recuerda en su nueva edición la revista «Edición i». La frase la hizo famosa Saddam Hussein ya en la Guerra del Golfo al intervenir EE.UU. por orden del presidente George Bush (padre) tras la invasión de Irak. En este tono se podría decir que «La madre de todas las batallas» en la Argentina ha sido, en su historia, la lucha contra el Estado gastador más allá de sus ingresos genuinos. La sangre derramada en esta batalla ha sido el déficit fiscal, el peor de los pecados. Con ayuda de las estadísticas de la CEPAL, complementando donde nuestro Banco Central no tiene antecedentes, se pudo reconstituir la comparación entre el crecimiento del país desde 1910 (su PBI) y su déficit fiscal, hasta 2003. El resultado sorprende: en 94 años sólo en 4 tuvimos como país superávit fiscal o sea sólo 4 veces logramos frenar el ansia de gastar más de lo que los gobiernos recaudaban. Hipólito Yrigoyen (1920), Carlos Menem dos veces (1992 y 1993) y Néstor Kirchner (2003) lo consiguieron. El más legítimo fue el del radical Yrigoyen. Menem lo logró ingresando en las arcas del Estado la venta de las empresas públicas sin preocuparse mucho por limitar el gasto. Por su parte, Kirchner lo consiguió con impuestos distorsivos como el del cheque y retenciones al agro y petróleo porque la suerte de un momento externo excepcional para exportaciones argentinas le permite aplicarlas, pero también sin medir el gasto estatal que en dos años y medio (el clientelismo de Duhalde colaboró mucho) lo incrementó en 10.000 millones de dólares. Como sea -obviamente no bien, porque además se hace con dólar «recontraalto» que está envejeciendo y estancando el equipamiento industrial-, con el superávit ya descontado de este año, Néstor Kirchner igualará a Carlos Menem y pasará a ser uno de los dos presidentes con más años de superávit. Probablemente vaya a ocupar el santacruceño el primer lugar porque deberá mantenerlo en 2005 y subsiguientes por este cambio histórico en la Argentina, Brasil y otros países latinoamericanos que despilfarraron tanto cuando se endeudaron en el pasado y ahora deben obtener superávit para saldar esa enorme deuda pública.

La historia fiscal de la Argentina es dramática: desde 1910 hasta 2003 sólo cuatro veces el país pudo mostrar superávit fiscal. El saldo es lamentable: en 94 años, 90 fueron deficitarios y sólo 4 superavitarios. Los únicos años disciplinados que se pueden encontrar desde la década del '10, cuando había apenas 6,5 millones de habitantes y 30.000 industrias, fueron 1920, 1992, 1993 y 2003.

En los restantes, siempre el gasto público (incluyendo en este análisis el pago de intereses de la deuda) superó a los ingresos y se terminó financiando ese desequilibrio con deudas o emisiones monetarias que desembocaron en devaluaciones, inflaciones y profundas crisis económicas que empobrecieron a la población. Tampoco hay nada de qué alegrarse durante los períodos de bonanza fiscal. Curiosamente, casi todos fueron años posdevaluaciones, donde el país estuvo o bien en default (2002 y 2003) o bien renegociando la deuda (plan Brady de 1992). Pero, si se suman los porcentajes de superávit logrados en esos cuatro años de excedentes, apenas alcanza a 1,4% del PBI.

En cambio, las cifras oficiales muestran que si se suman los déficit fiscales en porcentaje del PBI de cada año desde 1910 hasta 2003, se obtiene un rojo de 368% del producto. A precios de hoy, los déficit acumulados durante los 94 años que transcurrieron desde el «año del centenario» serían el equivalente a casi dos veces el nivel de producción del año pasado. Una cifra millonaria, irrecuperable, que se fue despilfarrando durante más de un siglo en financiar guerras, golpes de Estado, negociados políticos. Sólo una pequeña porción se destinó a inversiones públicas eficientes, que permitieran, con el flujo que esa inversión luego generaría, repagar el endeudamiento y revertir el saldo de las cuentas del Estado.

La situación es más grave si se mira cuánto creció el PBI en esa época: entre 1910 y 2003, la actividad económica se multiplicó por 9,7 veces, pero el déficit que se acumuló equivale a casi el doble del incremento que tuvo la riqueza en ese tiempo. Para simplificarlo: si la Argentina pasó de producir un PBI de $ 100 en 1910 a uno de $ 973 en 2003 (a precios constantes), el déficit que se acumuló durante todos esos años equivale a $ 1.843. Podría decirse que buena parte del crecimiento que se obtuvo desde comienzos del siglo pasado se financió con la deuda que se fue solicitando para hacer frente a los excesos de gastos públicos en que, recurrentemente, incidían todos los gobiernos que llegaban al poder.

Exceso

Claramente, desde principio del siglo pasado se identifican años en los que, si se mide el nivel de producción en pesos, el crecimiento económico que se obtuvo resultó inferior al monto del déficit en que se incurrió. Sucedió no sólo en los 29 años de recesiones que se registran desde 1900, sino también durante años con tasas de crecimiento importantes como 1973 y 1974. En total, desde 1900 hay 48 años donde el monto del déficit registrado en las cuentas públicas superó al monto monetario en que se incrementó el PBI. Eso explica la gran deuda argentina y las crisis inflacionarias que se produjeron cuando muchos de esos desequilibrios se financiaron con emisión monetaria.

Desde 1910 las cuentas públicas (Nación más provincias) tuvieron un déficit anual promedio de 3,9% del PBI. Se podría ir más atrás en el tiempo, 1900, y el rojo fiscal anual se reduce levemente a 3,6% del PBI, pero la costumbre de gastar por encima de los recursos es la misma. Y no todo es culpa de los intereses de la deuda.

Si bien la carga financiera se hizo cada año más pesada, los datos de déficit primario que hay disponibles en el Ministerio de Economía (arrancan desde 1960) muestran que desde ese año el resultado primario, es decir, sin incluir los pagos de intereses de la deuda, acumulan, sólo para el Estado nacional, un rojo de 120,8% del PBI. Por lo tanto, aun sin computar el pago de intereses de la deuda, la Argentina fue históricamente una economía fiscalmente desequilibrada.

LOS MAS DESPILFARRADORES

En mayor o en menor medida, la Argentina no tuvo ni un solo gobierno disciplinado. Todos los presidentes incurrieron en déficit fiscales crónicos y crecientes. Son anecdóticos los años 1975 y 1976, cuando el país acumuló un déficit equivalente a 24% de su PBI anual. El dinero excedente gastado en esos 24 meses era el equivalente a toda la producción industrial de un año o, con la estructura de producción actual, sería el equivalente a la inversión privada y pública de casi un año y medio. Y muy poco de ese desequilibrio se explica por el pago de intereses de la deuda: sólo 2,6% del PBI se había destinado a servicios financieros.

Tampoco las provincias, para las que conseguir financiamiento en aquella época era más difícil, fueron las causantes: los déficit provinciales entre el '75 y '76 apenas se ubicaron en 0,7% del PBI. ¿Quién fue el peor administrador del presupuesto nacional de la Argentina desde 1910? Los años más dramáticos fueron los de la dictadura militar (1976-1983). En ocho años, el país sobre gastó el equivalente a 60% del PBI (sumando las tasas de déficit fiscal como porcentaje del PBI de cada año) con un déficit promedio anual de 7,46%. Sólo en 1982 -plena guerra de Malvinas y el país sacudido por una catástrofe económica con tres dígitos de inflación-, el déficit alcanzó a 10,21% del PBI.

Pero no sólo Malvinas explica el exceso de gasto en esa época: el conflicto con Chile por el canal de Beagle que llevó a la Armada a equiparse con buques de guerra y aviones de combate, y el Mundial de fútbol que comenzaba el 1 de julio del '78 fueron algunos de los acontecimientos que insumieron millones de dólares de las arcas públicas. A eso se sumaban los déficit de empresas públicas mal administradas. En 1981, por ejemplo, el presidente de YPF (Suárez Mason) anuncia que el déficit de la petrolera será ese año de u$s 6.000 millones. Pero ya desde la década del '40 los malos manejos de las empresas públicas en manos del Estado incidieron significativamente en el rojo fiscal en el que iba incurriendo un gobierno tras otro.

Esos manejos económicos se reflejan en las cifras de endeudamiento: el monto equivalente a 60% del PBI de sobregasto, en esos 8 años, se financió con una deuda que entre 1976 y 1983 se cuadruplicó, quedando durante el último año del período militar en u$s 45.000 millones.

En general, todos los períodos militares se correspondieron con despilfarros fiscales importantes: sucedió con Roberto Levingston (junio '70-marzo '71), Alejandro Lanusse (marzo '71-mayo '73) y Héctor Cámpora (mayo-julio '73), cuando en tres años (1971-1973) se acumuló un rojo de 18% del PBI a un ritmo promedio anual de casi 6% del producto.

LO PEOR

Si se mide la ineficiencia fiscal según el déficit promedio anual, lo peor se encuentra en el gobierno de Isabel Martínez de Perón (1974-1975): en dos años acumuló un déficit de casi 22% del PBI. En realidad, tras la muerte de Perón, fue el ministro de Bienestar Social, José López Rega, quien se hizo cargo de casi todas las medidas del gobierno. Se gastaron en esa época importantes recursos en la denominada «guerra sucia» y en proyectos públicos inviables que se financiaron con emisión sin respaldo.

La consecuencia fue: altísima devaluación de la moneda, inflación de tres dígitos, cuatro ministros de economía en un año y una deuda que se incrementó en u$s 3.000 millones entre 1974 y 1975.

Pésimos años en términos fiscales fueron los de Raúl Alfonsín: en promedio, en sus casi seis años de gobierno tuvo un rojo anual de 6% del PBI. El empleo público creció fuerte durante esa época (surgen los denominados «ñoquis») y, según declaró la AFIP, sólo 13% del padrón de contribuyentes pagaba sus impuestos.

Además, como durante buena parte del gobierno radical, la Argentina estuvo en default técnico, la principal vía para cubrir esos desequilibrios fue la emisión monetaria, dejando como consecuencia altos niveles de inflación y la hiperinflación de 1989. Al final del mandato radical, esos desequilibrios dejaban su huella: la deuda ya ascendía a u$s 65.000 millones.

En el ranking de los peores administradores de la historia, José María Guido (1962-1963) ocupa un lugar destacado: en medio de una fuerte devaluación y con una economía en recesión, marcó un déficit fiscal de casi 14% del PBI en dos años. Si bien Arturo Illia (asumió en octubre de 1963) gobernó en una economía con viento a favor, tampoco consiguió revertir el eterno ciclo fiscal negativo que arrasaba las cuentas públicas.

En 1964, la economía creció 10,3%, pero el déficit fiscal total se ubicó en 6,2% del producto, a pesar de que la recaudación todavía se veía favorecida por una inflación que ese año llegó a 18%. Casi todo el rojo público del año correspondió a déficit primario. Los pagos de intereses de la deuda fueron sólo el equivalente a 1% del PBI.

La misma situación se repitió en 1965: el PBI aumentó 9,2%, y el déficit fiscal, aunque se redujo levemente (se estaba renegociando la deuda con el Club de París), siguió en 3,9% del PBI. Ya ese año Illia gobernó con su imagen en decadencia. A pesar de su fama de presidente «honesto», la inflación siguió siendo tema de preocupación, y el clima político fue muy áspero frente a un gobierno que en el mercado era calificado de «lento» e «ineficiente».

A fines de 1965, la economía se frenó, y las cuentas públicas mostraban un nuevo deterioro. En junio de 1966, la Argentina sufrió un nuevo golpe militar: Illia fue destituido, y su lugar lo ocupó Juan Carlos Onganía. La economía entró en recesión, y si bien el déficit volvió a subir por encima de 4% del PBI, a partir de 1967 la brecha de desequilibrio fiscal comenzó achicarse. Entre 1967 y 1970, el rojo fiscal promedio del país se ubicó en 1,95% anual, uno de los guarismos más bajos de la historia.

La economía, durante esos años, repuntó en promedio 5,2% anual, y fue una de las pocas épocas en las que se creció por encima de lo que el gobierno había acumulado como déficit. El gobierno incluso pudo haber exhibido superávit fiscal si no hubiera decidido usar ese dinero en desarrollar obras públicas como la central atómica de Atucha y la estación terrena para comunicaciones satelitales de Balcarce. Pero la marcha estable y más organizada de la economía pasó inadvertida ante el abuso de autoritarismo político que impuso un gobierno que disolvió el Congreso, prohibió los partidos políticos y hasta controlaba los programas de investigación científica que se desarrollaban en las universidades.

LIMITACIONES

Poco duró así la búsqueda por revertir el desequilibrio crónico: a partir de 1971, otra vez los déficit crecieron casi explosivamente en la economía, y un nuevo ciclo fiscal comenzaba en Argentina, el más irresponsable de todos. Para ese momento, la ciencia económica había aportado evidencia teórica y empírica importante que marcaba las limitaciones que imponían al crecimiento los recurrentes déficit. Pero la Argentina los ignoró y siguió sumida en su mala interpretación de las políticas keynesianas. La historia marca que entre 1900 y 1940 el déficit fiscal promedio anual fue 1,95% del PBI. En ese período, el PBI creció 356%, y el déficit fiscal acumuló un monto monetario que era equivalente a 65% del crecimiento nominal que tuvo el producto en esa época.

Entre 1941 y 1970, ya el exceso de gasto del gobierno superó a las tasas de crecimiento de la economía, y el rojo fiscal promedio anual saltó a 4,27% del PBI, el doble que el registrado entre 1900 y 1940. Y desde 1971 hasta 2003 la situación se profundizó: el déficit fiscal promedio anual saltó a 5% del PBI. El PBI, en esos años, apenas creció 61%, pero el déficit que se acumuló fue 3,5 veces superior al aumento que tuvo el producto.

La situación de los últimos 33 años apenas se revierte si se quitan los pagos de intereses de la deuda: en ese caso, el déficit primario anual promedio se ubica en 3,6% del PBI. Aunque la cifra sería más abultada si no hubieran existido los ingresos extraordinarios por privatizaciones en la década de los '90. Eso se nota en los 10 años del gobierno menemista: si se suman las tasas de déficit fiscal como porcentaje del PBI desde 1990 hasta 1999, acumularon el equivalente a 22,5% del producto, aunque ese rojo se extiende a 26% si no se computan los ingresos por privatizaciones.

En los '90, los ingresos por privatizaciones permitieron un flujo de ingresos extraordinarios que no tuvo ningún gobierno en la historia. Fue la oportunidad perdida para equilibrar las cuentas públicas. Pero, a pesar de ello, la deuda en los '90 aumentó en más de u$s 80.000 millones llegando a fines de 1999 a u$s 147.800 millones. Ya para esa época el riesgo argentino era altísimo, y eso se notó en las tasas de interés creciente que pedía el mercado y que convertían en un fuerte rojo los superávit fiscales primarios que se lograban. La peor etapa de Menem fue la segunda presidencia, cuando el déficit fiscal promedio se ubicó en 3% del PBI. En cambio, en sus primeros seis años de gobierno, el déficit anual promedio fue de apenas 1,6% del PBI, incluso logrando, durante dos años, superávit.

Así, en la década de los '90, la Argentina logró dos veces la solvencia fiscal: en 1992 y en 1993, aunque nuevamente, facilitada por la renegociación de la deuda externa y una economía que en sólo cuatro años (1991-1994) creció más de 30%, alentada tras el fuerte ingresos de capitales. Fue la segunda y tercera vez desde 1910 en que hubo superávit fiscal. La cuarta oportunidad fue 2003: el superávit fiscal global alcanzó a 0,5% del PBI, explicado por la mejora en los recursos tributarios que dejó la inflación, el importante crecimiento económico del año y el default de buena parte de la deuda.

El desafío estará ahora en ver si podrá Néstor Kirchner revertir la tendencia histórica y convertirse en el primer mandatario que logre finalizar su gobierno con superávit fiscal.

Claro que el actual gobierno se desenvuelve en un esquema totalmente distorsionado. La mitad de la deuda (unos u$s 85.000 millones) está en default, con lo cual no se pagan intereses (ni, por supuesto, capital) en los últimos tres años. Además, se multiplicaron los impuestos distorsivos, que permitieron fuertes aumentos de recaudación, aunque a costa de imponer fuertes trabas a la producción.

Si bien la solvencia fiscal no es todo para un país (puede haber solvencia fiscal y no ser un país rico -caso Chile-), de algo se puede dar certeza: si en 94 años se encuentran sólo cuatro períodos con superávit fiscal, no se puede esperar ser un país próspero.